L’arrêt Terrier rendu par le Conseil d’État le 6 février 1903 est un des grands arrêts de la jurisprudence administrative, illustrant la notion essentielle qu’est le service public. Le service public, activité d’intérêt général, est une des raisons d’être de l’administration, il en est un élément central, qui détermine l’application des règles de droit administratif et la compétence du juge administratif.

En l’espèce dans l’arrêt Terrier, une prime est offerte par un département aux particuliers volontaires pour contribuer à la destruction de nids de vipères, qui deviennent nuisibles sur le territoire. De cette offre naît un contrat implicite liant le département et les chasseurs de vipères. Monsieur Terrier saisit le Conseil d’État pour obtenir le paiement de la prime, refusé par le département.

Dans l’arrêt Terrier, le Conseil d’État reconnaît la compétence du juge administratif pour connaître d’un contentieux portant sur un contrat administratif en raison du fait qu’il avait pour objet l’exécution d’un service public. Il y a un contrat administratif dans la mesure où l’objet est une mission d’intérêt général.

Les faits et la procédure de l’arrêt Terrier

Un conseil général avait pris une délibération aux termes de laquelle il serait alloué une prime s’élevant à quelques francs, à toute personne qui pourrait justifier avoir tué une vipère sur présentation d’un certificat délivré par les communes.

Monsieur Terrier s’étant présenté au guichet du conseil général pour recevoir sa prime se heurte à un refus, au motif que le crédit alloué pour la destruction de vipères est épuisé.

Le Conseil d’État est saisi du contentieux, le conseil de préfecture du département de Saône-et-Loire s’étant déclaré incompétent par un arrêté du 17 juillet 1901, pour statuer sur la demande de Monsieur Terrier tendant à obtenir le paiement de la prime par le département, pour récompenser l’extermination d’animaux nuisibles sur le territoire.

L’arrêt Terrier : Les prétentions des parties et la question de droit

Le requérant dans l’arrêt Terrier demande au Conseil d’État d’annuler l’arrêté du 17 juillet 1901 par lequel le conseil de préfecture s’est déclaré incompétent pour accueillir sa requête (la définition ici). Il estime avoir droit au paiement de la prime promise aux chasseurs en vertu du contrat résultant de l’offre annoncée par le département.

Dans l’arrêt Terrier, le Conseil d’État se prononce sur la nature du contrat qui lie les parties, à savoir s’il s’agit d’un contrat de droit privé ou d’un contrat de droit administratif, et sur la compétence du juge administratif qui en découle.

La solution de l’arrêt Terrier rendue en date du 6 février 1903

Le Conseil d’État statue au contentieux dans l’arrêt Terrier, en considérant que les termes de la délibération allouant des primes pour la destruction des vipères et le crédit voté par le conseil de préfecture inscrit au budget départemental fondent Monsieur Terrier dans sa réclamation tendant au paiement de la prime.

Il considère que du refus du préfet d’admettre la réclamation dont il l’a saisi « est né entre les parties un litige dont il appartient au Conseil d’État de connaître ».

Il appartient donc au Conseil d’État de statuer sur le litige né entre les parties. Il considère que l’état de l’instruction ne permet pas d’apprécier le bien-fondé de la réclamation du requérant. La demande de Monsieur Terrier est donc renvoyée devant le préfet du département aux fins de liquidation de la somme à laquelle le requérant prétend.

Le Conseil d’État rend sa décision au visa de la loi du 22 juillet 1889 sur les procédures à suivre devant les conseils de préfecture et de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, qui réorganise notamment le Conseil d’État. Il se reconnaît compétent, car les mesures prises par le conseil général visant à la destruction des vipères sur le territoire du département constituent un acte de service public.

En effet, la chasse d’animaux nuisibles poursuit un objectif d’intérêt général pour les habitants du département, elle est d’utilité collective. Dès lors, l’opération menée par le conseil général dans l’arrêt Terrier a un caractère administratif, et le contrat qui le lie aux chasseurs de vipères ne saurait être qualifié de contrat de droit privé.

Par conséquent, dans l’arrêt Terrier, le juge administratif a compétence pour connaître du litige de nature administrative entre les chasseurs de vipères et le département.

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La portée de l’arrêt Terrier rendu le 6 février 1903 par le Conseil d’État

Les contrats administratifs peuvent être qualifiés comme tels en raison de leur objet. C’est le cas de l’arrêt Terrier. Puisque le contrat conclu entre un particulier et le département a pour objet l’exécution d’un service public, il est par conséquent un contrat administratif, soumis à la compétence du juge administratif.

Dans l’arrêt Terrier, le juge a estimé qu’il y avait eu violation pour le département d’un contrat conclu avec les chasseurs de vipères. Il se déclare compétent pour connaître d’un contentieux portant sur un contrat administratif. Ce contrat est administratif, car il a pour objet l’exécution d’un service public, limité à la destruction d’animaux nuisibles.

La notion de service public est à la fois organique et finaliste en ce qu’elle est une fin de l’administration. C’est à partir de l’arrêt Blanco en 1873 (TC, 8 février 1873, Blanco) que l’on voit émerger le critère du service public souligné dans l’arrêt Terrier.

Il y a une affirmation de la compétence administrative. Le service public est pris dans le sens organique du terme. À partir de 1873, la jurisprudence donne importance au service public comme critère de compétence du juge administratif.

Dans le célèbre arrêt Blanco, Agnès Blanco est renversée par un wagonnet poussé par les ouvriers d’une manufacture de tabac, entreprise de l’État. La victime est amputée. Le père cherche à obtenir réparation du dommage subi par sa fille. Est apparue la difficulté liée à la compétence du juge, entre le juge judiciaire ou juge administratif.

Ce à quoi le tribunal des conflits dans l’arrêt Blanco a répondu que considérant la responsabilité qui peut incomber à l’État pour tous les dommages causés aux particuliers « par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier » et que cette responsabilité n’est pas générale et encore moins absolue ; que celle-ci a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service ainsi que la nécessité de concilier « les droits de l’État avec les droits privés ; Que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l’autorité administrative est seule compétente pour en connaître ».

L’arrêt Terrier rendu en 1903 se situe dans l’âge d’or du service public comme un critère de puissance publique qui déclenche l’application du droit administratif. Par la suite, la formule selon laquelle un contrat est administratif parce qu’il a pour objet de confier à un co-contractant de la personne publique l’exécution même du service public a connu des applications nombreuses et régulières en jurisprudence.

Le tribunal des conflits dans l’arrêt Feutry (TC, 29 février 1908, Feutry), dans un litige impliquant un cultivateur et la préfecture assignée comme responsable d’un incendie ayant détruit deux meules de paille et grain, a jugé qu’un tel contentieux engageant la responsabilité du département relève de la compétence de juge administratif.

Dans l’affaire Thérond (CE, 4 mars 1910, Thérond), le Conseil d’État a reconnu le caractère administratif de la concession d’un service public communal. En l’espèce, un marché conclu entre la ville de Montpellier et Monsieur Thérond ayant pour objet la capture et la mise en fourrière des chiens errants et l’enlèvement des bêtes mortes.

Le Conseil d’État souligne que par son objet, ce contrat ne saurait être assimilé à un marché de travaux publics, ce qui aurait eu pour effet d’entraîner la compétence administrative, le contrat en question relève de la compétence du juge administratif en raison d’un autre objet, l’exécution d’un service public : « Considérant qu’en traitant dans les conditions ci-dessus rappelées avec le sieur X…, la ville de Montpellier a agi en vue de l’hygiène et de la sécurité de la population et a eu, dès lors, pour but d’assurer un service public ».

D’autres affaires postérieures à l’arrêt Terrier ont mis en évidence l’existence de contrats d’exécution d’un service public. Il a, par exemple, été jugé qu’un contrat passé par une commune avec un manadier aux termes duquel un lâcher de taureaux est organisé dans le cadre d’une fête traditionnelle, a pour objet l’exécution d’un service public (TC, 22 avril 1985, Laurent).

En 1990, il a été jugé que la convention liant la ville de Paris à un groupement d’intérêt économique (GIE) pour l’enlèvement de véhicules et leurs mises en fourrière avait pour objet de confier au GIE l’exécution du service public de la fourrière (TC, 14 mai 1990, Copagebo-Copagly-Taxitel).

Dans un arrêt rendu en 1996 par le tribunal des conflits, un contrat confiant à une société de publicité une partie du service public de l’information municipale a été considéré comme un contrat administratif (TC, 24 juin 1996, Décision préfet de l’Essonne).

La convention conclue entre l’université Paris XI et une société pour assurer la formation d’un membre de ses personnels a pour objet l’exécution même du service public de formation continue assuré par l’université et revêt donc le caractère d’un contrat administratif (TC, 18 décembre 2000, Préfet de l’Essonne contre TGI d’Evry).

Dès le début du 20ème siècle, la jurisprudence a aussi mis en évidence les limites de ce critère de compétence qu’est le service public. Dans le même temps et de façon presque contradictoire, on voit se développer une jurisprudence qui vient poser des limites à la notion de service public. Parmi les arrêts qui illustrent ces limites, on trouve l’arrêt du 31 juillet 1912 Société des granits porphyroïdes des Vosges, rendu par le Conseil d’État.

Une commune a été considérée comme pouvant conclure un contrat de droit privé dont le contentieux relève du juge judiciaire. Un service public au sens organique (personne publique) est en cause, mais le contrat en question est aussi conclu par la commune dans l’intérêt d’un service public au sens matériel (contrat de fourniture de pavés pour la voirie avec une société privée).

Le contrat a été conclu pour permettre de faire fonctionner la voirie, pourtant le Conseil d’État a jugé qu’il s’agissait d’un contrat de droit privé dont le contentieux relève du juge judiciaire. La décision du tribunal des conflits en date du 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain rappelle ce paradoxe: dans cette affaire, une voiture appartenant à la société commerciale de l’Ouest africain a subi un dommage lors du naufrage de bacs exploités par la Côte d’Ivoire.

Saisi du litige, le tribunal des conflits admet l’existence de services publics qui fonctionnent comme des entreprises privées, et affirme que les contentieux des services publics industriels et commerciaux (SPIC) relèvent de la compétence du juge judiciaire.

La notion de service public illustrée dans l’arrêt Terrier sert de base pour encadrer d’autres notions telles que les travaux publics, le domaine public, l’ouvrage public ou encore le contrat administratif.

C’est le cas de l’arrêt Bertin (Conseil d’État, 20 avril 1956, Époux Bertin et Ministre de l’agriculture c/ consorts Grimouard et autres), relatif à un contrat verbal conclu entre l’administration et les époux Bertin, restaurateurs, aux termes duquel ils devaient nourrir des ressortissants soviétiques en attente de leur retour en URSS.

Ledit contrat a eu pour objet de confier aux intéressés l’exécution même d’un service public en assurant le rapatriement de personnes de nationalité étrangère se trouvant sur le territoire français.

Cette circonstance suffit à elle seule à imprimer au contrat le caractère d’un contrat administratif. Le juge administratif est majoritairement à l’origine du développement de la notion de service public dans la jurisprudence.

La reconnaissance de la compétence du juge administratif pour connaître des contrats administratifs a permis d’unifier le régime de ces contrats dont l’exécution a pour objet un service public, contrats qui étaient autrefois régis par les règles de droit commun et soumis à la compétence du juge de droit commun.

D’abord accordé aux services publics de l’État, le caractère administratif des contrats d’exécution de service public s’est étendu aux services publics des communes et départements, comme dans l’espèce de l’arrêt Terrier.

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