L’arrêt Sarran et Levacher (Conseil d’État, Assemblée, 30/10/1998, publié au recueil Lebon) est un arrêt fondamental en termes de conflit hiérarchique de normes, notamment au regard de la conciliation qui doit être faite entre les traités internationaux (notamment les traités pris par les instances de l’Union européenne) et la Constitution française.

Cet arrêt majeur a, en effet, et ce, de manière très tranchée, pris à contre-pied la solution apportée par la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) dans son arrêt Internationale Handelsgesellschaft, en date du 17/12/1970, par lequel cette dernière avait fermement indiqué que le droit constitutionnel des États devait plier devant le droit communautaire (droit de l’Union européenne).

L’arrĂŞt Sarran et Levacher a, en effet, Ă©noncĂ©, dans un considĂ©rant de principe, que : si l’article 55 de la Constitution dispose que tous les traitĂ©s ou accords rĂ©gulièrement ratifiĂ©s ou alors qui ont Ă©tĂ© approuvĂ©s ont, une autoritĂ© supĂ©rieure Ă  celle des lois dès leur publication et sous rĂ©serve de leur application par l’autre partie, la suprĂ©matie ainsi confĂ©rĂ©e aux engagements internationaux ne s’applique pas aux dispositions de nature constitutionnelle dans l’ordre interne.

Par cet arrêt Sarran et Levacher, le Conseil d’État a, ainsi, entendu, proclamer la supériorité de la Constitution française sur toutes les autres sources du droit, y compris sur les normes européennes, et ce malgré la position tranchée des instances européennes.

Mais, sans doute serait-il intéressant avant d’analyser cet arrêt, d’expliquer ce que signifient les notions de « hiérarchie des normes » et de « primauté du droit international en droit français », et de préciser le « contexte juridique » ayant amené le Conseil d’État à prendre cette décision.

Arrêt Sarran : Qu’est-ce que la hiérarchie des normes ?

De manière très synthétique, il faut comprendre que la hiérarchie des normes (concept créé par Hans Kelsen, illustré par sa fameuse « pyramide des normes ») est un concept propre à ce que l’on appelle l’État de droit (caractérisé par le principe de légalité, la prééminence du droit sur le pouvoir politique, etc.), qui se caractérise par une hiérarchisation des normes juridiques (françaises et internationales, législatives et règlementaires…), plaçant la Constitution au-dessus de toutes autres normes (en droit français).

Qu’est-ce que la primauté du droit international en droit français ?

Le principe de primauté du droit et/ou d’une norme juridique sur une autre paraît relativement aisé à comprendre : une norme juridique doit primer sur une autre (elle lui est donc supérieure) lorsque ces deux normes (de nature différente) sont confrontées.

Ce principe étant admis et maitrisé, comment le droit français a-t-il procédé pour concilier les normes internes avec les normes internationales, et notamment le droit communautaire ?

La Constitution du 4/10/1958 reconnaît la primauté du droit international (normes communautaires, conventions internationales, etc.) en droit français (la Constitution de 1946 reconnaissait déjà un tel principe), et plus particulièrement la primauté du droit international/ européen sur les lois françaises.

En effet, l’article 55 de la Constitution de 1958 (norme suprême dans la hiérarchie des normes) proclame le principe de primauté des dispositions internationales sur les lois françaises car les traités ou les accords ratifiés de manière régulières ou approuvés ont une autorité supérieure à celle des lois, et ce, dès leur publication, sous réserve que chaque partie à l’accord ou traité l’applique.

Ce principe de primauté du droit international sur les lois françaises a, ainsi été expressément consacré dans le droit français, mais également par la CJUE avec son arrêt Costa contre Enel, en date du 15/07/1964.

Ainsi, lors de ce que l’on appelle un « contrôle de conventionnalité » (contrôle d’une loi ou d’un acte administratif au regard des dispositions internationales), les juridictions françaises se doivent de faire primer les traités sur les dispositions légales en cause (en la matière, le Conseil Constitutionnel s’est déclaré incompétent, dans sa décision IVG du 15/01/1975, et la Cour de cassation, dans son arrêt Jacques Vabre, en date du 24/05/1975, ainsi que le Conseil d’État, dans son arrêt Nicolo, en date du 20/10/1989, ont tous admis la compétence des juridictions judiciaires et administratives pour effectuer un tel contrôle).

Mais qu’en est-il de la primauté du droit international/communautaire sur la Constitution française, norme suprême dans la hiérarchie des normes, en droit français ?

Sur ce point, le droit français et la Cour de Justice de l’Union européenne sont en total désaccord, c’est d’ailleurs ce qui nous amène, aujourd’hui, à parler de l’arrêt Sarran et Levacher.

En effet, si la CJUE, dans son arrêt Internationale Handelsgesellschaft (cf. supra), marque sa volonté de faire primer le droit international sur le droit constitutionnel des états membres de l’Union européenne, les juridictions françaises, elles (et notamment le Conseil d’État dans cet arrêt Sarran et Levacher), ne partagent en aucun cas cette position (nous verrons que la Cour de cassation a suivi le raisonnement du Conseil d’État, dans son arrêt Fraisse, en date du 02/06/2000).

Quels sont les faits et la procédure de l’arrêt Sarran et Levacher ?

A titre liminaire, il est à noter que cette décision de l’arrêt Sarran et Levacher intervient dans un contexte particulier et à propos d’un sujet très spécifique, à savoir le transfert de certaines compétences de la France vers la Nouvelle-Calédonie, et plus spécifiquement l’organisation de la consultation de la population néo-calédonienne au regard de l’éventuelle indépendance de la Nouvelle-Calédonie (traduits par l’accord de Nouméa en date du 05/05/1998).

Il faut, effectivement, prĂ©ciser que l’article 76 de la Constitution (dans sa version en vigueur depuis la loi constitutionnelle du 20/07/1998) rĂ©git cette spĂ©cificitĂ© de la Nouvelle-CalĂ©donie, prĂ©voyant, ainsi, que la population de la Nouvelle-CalĂ©donie est appelĂ©e Ă  se prononcer avant le 31 dĂ©cembre 1998 (rĂ©fĂ©rendum local sur l’accord de NoumĂ©a) sur toutes les dispositions de l’accord signĂ© Ă  NoumĂ©a […]. Ainsi les personnes qui sont admises Ă  participer au scrutin doivent nĂ©cessairement remplir les conditions fixĂ©es Ă  l’article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988. Les mesures nĂ©cessaires Ă  l’organisation du scrutin sont prises par dĂ©cret en Conseil d’État et ces mesures sont dĂ©libĂ©rĂ©es en conseil des ministres.

La Constitution a, ainsi, fixé la date au terme duquel devait se tenir le référendum local et renvoyé au pouvoir législatif, le soin de fixer les personnes pouvant participer à ce référendum, et au pouvoir règlementaire, le soin de fixer les conditions d’organisation de la consultation de la population locale.

C’est, donc, dans ce contexte que le pouvoir règlementaire a pris un décret, le 20/08/1998 (décret pris en considération, donc, de dispositions constitutionnelles).

Ces informations étant précisées, notons qu’en l’espèce, plusieurs requérants (dont Monsieur Sarran et Monsieur Levacher) et associations ont entendu contester les dispositions de ce décret (qui précisait, entre autres, la composition du corps électoral, au regard des dispositions internes, mais aussi au regard de certains engagements internationaux comme le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ou la CEDH) devant le Conseil d’État.

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Quels sont les prétentions des parties dans l’arrêt Sarran et Levacher ?

Dans cette affaire (en ce qui nous concerne, aujourd’hui), les requérants estimaient, ainsi, que le décret était contraire à différents engagements internationaux (outre une non-conformité à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen) ; notamment son article 3, lequel précise que :

« ConformĂ©ment Ă  l’article 76 de la Constitution (…) » ne sont admis Ă  participer Ă  la consultation du 8 novembre 1998 que les Ă©lecteurs qui sont inscrits Ă  cette date et sur les listes Ă©lectorales du territoire. Ces derniers doivent obligatoirement avoir leur domicile en Nouvelle-CalĂ©donie depuis le 6 novembre 1988. […] Sont ainsi rĂ©putĂ©es avoir leur domicile en Nouvelle-CalĂ©donie (…), toutes les personnes qui avaient antĂ©rieurement leur domicile dans le territoire » et son article 8, lequel donne compĂ©tence Ă  une commission administrative pour inscrire sur la liste en cause, les Ă©lecteurs Ă©ligibles Ă  cette consultation.

En effet, il ressort de l’arrĂŞt Sarran et Levacher que les diffĂ©rents requĂ©rants demandaient au juge administratif de « faire prĂ©valoir les stipulations des articles 2 (obligation pour les Ă©tats membres de garantir les droits et libertĂ©s de leurs ressortissants sans distinction aucune), 25 et 26 (droit de vote et Ă©galitĂ© devant la loi), du PIDCP, de l’article 14 de la CEDH (interdiction de discrimination), et de l’article 3 du protocole additionnel n° 1 Ă  cette convention (droit des Ă©lections libres) », sur les dispositions lĂ©gales et règlementaires organisant la consultation de la population.

Il semble, ainsi, qu’ils aient allégué d’une discrimination (à priori injustifiée), faite entre les différents ressortissants de la Nouvelle-Calédonie (au regard d’une certaine durée de résidence sur le territoire), s’agissant des personnes pouvant participer au référendum.

Quel est le problème de droit de l’arrêt Sarran et Levacher ?

Le problème de base qui était posé au Conseil d’État, en l’espèce, dans cet arrêt Sarran et Levacher, était le suivant : les dispositions d’application, prises sur le fondement de la Constitution française, sont-elles contraires aux engagements internationaux ?

Plus précisément, le Conseil d’État devait statuer sur les problématiques suivantes : la Constitution (puisque les dispositions sont prises au regard du droit constitutionnel ; effet de renvoi de la Constitution) est-elle contraire aux engagements internationaux ? Peut-on, en réalité, faire primer le droit international sur la Constitution et déclarer certaines dispositions, prises sur le fondement de cette norme, contraires au droit international ?

Quelle est la solution de l’arrêt Sarran et Levacher ?

Ici, le Conseil d’État dans l’arrêt Sarran et Levacher répond à cette dernière question par la négative.

Il prĂ©cise, d’abord, que dispositions en cause font une exacte application de l’article 76 de la Constitution. Il prĂ©cise, ensuite, que « si l’article 55 de la Constitution dispose que « les traitĂ©s ou accords rĂ©gulièrement ratifiĂ©s ou approuvĂ©s ont, dès leur publication, une autoritĂ© supĂ©rieure Ă  celle des lois sous rĂ©serve, pour chaque accord ou traitĂ©, de son application par l’autre partie », » la suprĂ©matie qui est ainsi confĂ©rĂ©e Ă  tous les engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle.

C’est pourquoi le moyen qui Ă©tait tirĂ© de ce que le dĂ©cret attaquĂ©, en ce qu’il mĂ©connaĂ®trait les stipulations des engagements internationaux rĂ©gulièrement introduits dans l’ordre interne, serait ainsi contraire Ă  l’article 55 de la Constitution, ne peut lui aussi qu’ĂŞtre Ă©cartĂ© ».

Il précise, alors, son raisonnement en énonçant que l’effet de renvoi opéré par l’article 76 de la Constitution aux dispositions d’application, leur confère valeur constitutionnelle ; dès lors, dans la mesure où ces dispositions ont fait une exacte application de la Constitution, celles-ci ne pouvaient être invoquées pour alléguer d’une violation aux engagements internationaux.

La Constitution (Constitution, bloc de constitutionnalité, loi organique, etc.) a donc valeur supérieure aux engagements internationaux dans l’ordre juridique interne français ; la primauté du droit international ne saurait s’appliquer en présence de dispositions constitutionnelles.

Quelle est la portée de l’arrêt Sarran et Levacher ?

Cet arrêt Sarran et Levacher paraît finalement logique. Outre cette place (inférieure) accordée au droit international au regard de la Constitution, le Conseil d’État, ici, n’a fait que se conformer au rôle qui est le sien (en tant que juge ordinaire), sans interférer avec celui du Conseil Constitutionnel qui est seul compétent pour contrôler la constitutionnalité d’une norme au regard de la Constitution (un seul contrôle de constitutionnalité dans ce cas : le contrôle du Conseil constitutionnel/ du juge constitutionnel et, notamment, la QPC ; question prioritaire de constitutionnalité).

C’est, d’ailleurs, cette logique qui a également conduit la jurisprudence, et notamment, la Cour de cassation à prendre une décision similaire dans son arrêt Fraisse, en date du 02/06/2000.

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