Arrêt Quintin du 17 Mai 1991

L’arrêt Quintin rendu le 17/05/1991 par le Conseil d’État est incontournable en droit administratif car depuis cet arrêt, le Conseil d’État à la possibilité de contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif si celui-ci est pris en application d’une loi de portée générale.

En effet, pendant plus d’un demi-siècle, il était défendu au juge administratif, pourtant gardien de la loi, de contrôler la conformité des actes réglementaires pris en application d’une loi présumée inconstitutionnelle. Cette règle connue sous le nom de théorie de la loi écran découle de l’arrêt Arrighi du 6 novembre 1936 par lequel le Conseil d’État l’a consacrée.

Et pour cause, cette règle trouve une explication d’un point de vue institutionnel ainsi qu’au regard de l’histoire. La première justification que l’on peut apporter est d’ordre institutionnel en ce sens que le contrôle de constitutionnalité de la loi relève déjà d’un autre juge, le juge constitutionnel.

Concernant la deuxième justification, il convient de noter que l’arrêt Arrighi est le fruit de la IIIe République. Ce fait historique est en soi non négligeable. En effet, la loi avait un rôle important du fait du légicentrisme de ce régime. D’ailleurs, ne disait-on pas que : « la loi est l’expression de la volonté générale ».

Ainsi, il était inconcevable que le juge puisse contrôler la loi, « l’expression de la volonté du peuple » indirectement soit-elle, car comme le disait René Chaput : « censurer l’acte administratif serait en effet implicitement, mais certainement censurer la loi dont il provient ou tout au moins dénoncer l’inconstitutionnalité de cette loi ».

Cette jurisprudence fût constante pendant très longtemps jusqu’à l’avènement de l’arrêt Quintin. Ainsi, par cette décision, le juge suprême administratif va poser un principe général à la jurisprudence Arrighi du 6 novembre 1936 (Conseil d’État, Section, 06/11/1936).

En effet, s’il ne relève pas de la compétence du juge administratif d’apprécier la constitutionnalité d’un acte réglementaire pris en application d’une loi présumée contraire à la Constitution, cela ne vaut pas lorsque la loi en application de laquelle l’acte est pris est transparente.

Une solution incontestablement subtile ! En effet, c’est ici que réside toute l’importance de l’arrêt Quintin : l’admission d’une exception à la théorie de la loi d’écran.

Arrêt Quintin : Les faits et la procédure

Dans l’arrêt d’espèce, M. Quintin, demandeur au pourvoi, avait adressé au préfet du Finistère, défendeur en l’espèce, une demande en vue de l’obtention d’un certificat d’urbanisme pour la construction de maisons d’habitation sur un terrain situé dans une zone rurale et à plusieurs kilomètres de l’agglomération la plus proche.

Toutefois, le certificat lui avait été refusé par une décision du préfet en date du 15 novembre 1985 sur le fondement de l’article R 111-14-1 d’un décret pris en application de l’article L 111-1 du Code de l’urbanisme.

Le requérant avait alors décidé de saisir le tribunal administratif de Rennes d’une demande d’annulation du certificat négatif du préfet du Finistère. Néanmoins, il fut débouté par le jugement du tribunal du 18 mai 1988.

Suite à ce refus de faire droit à sa demande, M. Quintin avait formé un pourvoi devant le Conseil d’État. Le 17 mai 1991, le juge suprême administratif avait rendu un arrêt confirmatif rejetant la requête d’annulation du demandeur au pourvoi.

Cependant, le Conseil d’État avait pris le soin de vérifier la conformité de l’article R 111-14-1 à la Constitution alors même que ce dernier règlement avait été pris en application de l’article L 111-1 du Code de l’urbanisme précité, suspecté d’être inconstitutionnel.

Arrêt Quintin : Les prétentions des parties et la question de droit

En substance, dans l’arrêt Quintin, le requérant reprochait à la décision du préfet d’être illégal, car fondée sur une base légale contraire à la Constitution, en l’occurrence, l’article R 111-14-1, pris lui aussi en application de l’article L 111-1 du Code de l’urbanisme.

Ainsi, en confirmant la décision du préfet, le juge auprès du tribunal administratif de Rennes avait lui aussi violé le droit de propriété garanti par la Constitution ainsi que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales précitée.

De ce fait, M. Quintin, demandait au Conseil d’État au principal d’annuler la décision du préfet du 15 novembre 1985 et subsidiairement de renvoyer l’affaire devant la Cour européenne des droits de l’homme.

Or, le préfet estimait que le certificat d’urbanisme négatif délivré au requérant l’avait été sur le fondement de l’article R 111-14-1 du Code de l’urbanisme. Dès lors, sa décision était conforme et donc légale.

En l’espèce dans l’arrêt Quintin, il était demandé au Conseil d’État de s’interroger sur la légalité de la décision du préfet et par conséquent sur la conformité du certificat d’urbanisme négatif avec le droit de propriété, ainsi qu’avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.

Quelle est la solution de l’arrêt Quintin du 17 mai 1991 ?

Dans son attendu ayant fait l’objet de l’arrêt Quintin, le Conseil d’État va tout d’abord écarter la piste du renvoi de l’affaire à la Cour européenne des droits de l’homme en estimant qu’aucune disposition de la Convention ne le prévoyait.

Ensuite, le juge administratif suprême va rejeter la requête du demandeur au pourvoi la jugeant non fondée. En effet, il a jugé que le règlement ne violait nullement le droit de propriété garanti par la Constitution et par conséquent, la décision du préfet était conforme.

C’est une décision pour le moins étonnante. Puisqu’en effet, la théorie de l’écran aurait dû empêcher le Conseil d’État de se prononcer en se déclarant incompétent compte tenu de la remise en cause du règlement pris sur la base d’une loi suspectée d’inconstitutionnalité.

En fait, l’article L 111-1 du Code de l’urbanisme en application duquel le règlement dont l’article R 111-14-1 est partie intégrante aurait constitué l’écran empêchant l’appréciation de l’affaire par le Conseil d’État.

En effet, le requérant prétendait que la décision du préfet ayant délivré un certificat d’urbanisme négatif était non conforme, car prise sur une base légale inconstitutionnelle, notamment sur le fondement de l’article R 111-14-1 précité, basé aussi sur l’article L 111-1 précité.

Donc, si l’article R 111-14-1 était inconstitutionnel, la conséquence devait être directe en ce sens que l’article L 111-1 qui fonde ledit règlement l’était aussi. De ce fait, le Conseil d’État ne devait pas pouvoir connaitre l’affaire, car il était incompétent en vertu de la jurisprudence Arrighi fortement rappelée par le Conseil d’État dans l’arrêt Rouquette en 1999.

Toutefois, le juge suprême administratif n’a pas retenu ce raisonnement dans l’arrêt Quintin. En effet, il a relevé que la loi en cause ne se bornait qu’à renvoyer à l’autorité réglementaire le soin de poser certaines règles sans contenir elle-même la moindre norme de fond.

On peut ainsi lire à l’article L 111-1 du Code de l’urbanisme comme l’a précisé le Conseil, que le règlement va édicter « les règles générales applicables en dehors de la production agricole … notamment en ce qui concerne la localisation, la desserte, l’implantation et l’architecture des constructions ».

Au visa de cet article, le Conseil d’État a conclu que l’article L 111-1 du Code de l’urbanisme était « transparent ». Par conséquent, il a statué en faveur de la conformité du règlement vis-à-vis du principe constitutionnel du droit de propriété.

La solution du Conseil d’État est tout à fait compréhensible. En effet, elle ne remet nullement en cause la théorie de la loi d’écran. Néanmoins, elle réduit indubitablement son champ d’application.

En effet, le principe est simple : Il n’est pas de la compétence du juge administratif d’apprécier la conformité d’un acte réglementaire pris en application d’une loi suspectée d’inconstitutionnalité. Puisque l’acte administratif inconstitutionnel ne peut être annulé, car protégé par la loi d’écran.

De ce fait, tous les recours contre celui-ci sont donc inopérants comme l’a affirmé le juge administratif dans son arrêt du 18 novembre 2009 (Conseil d’État, 18 novembre 2009, Communauté d’agglomération Perpignan, Marseille).

Cependant, lorsque la loi qui fonde l’acte réglementaire est transparente, elle ne peut par conséquent s’intercaler entre l’acte règlementaire et la Constitution. Ainsi, le juge administratif peut apprécier sa conformité.

En effet, cela s’explique par le fait qu’ici, les vices d’inconstitutionnalité ne sont pas imputables à la loi qui fait écran entre l’acte réglementaire et la norme suprême, mais plutôt à l’acte règlementaire lui-même. Autrement dit, ce n’est pas la loi en application de laquelle le règlement est pris qui est inconstitutionnelle, mais plutôt, c’est ce dernier qui est illégal.

En conséquence, le juge administratif recouvre toute la plénitude de sa compétence pour exercer son rôle de gardien de la loi, c’est-à-dire, le contrôle de légalité telle qu’il a été affirmé par les arrêts Dame Kirkwood du Conseil d’État le 30 mai 1952 et Amicale des Annamites de Paris du Conseil d’État le 11 juillet 1956.

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Quelle est la portée de l’arrêt Quintin rendu le 17 mai 1991 par le Conseil d’État ?

Par l’arrêt Quintin, le Conseil d’État a incontestablement, et ce, de façon indirecte, élargi la compétence du juge administratif. Faut-il reconnaître que cette extension n’est autre la conséquence directe de la restriction du champ d’application de la jurisprudence Arrighi.

En effet, en consacrant la théorie de la loi écran, l’arrêt Arrighi limitait la compétence du juge administratif aux seuls actes réglementaires conformes à la loi qui ne jure pas non plus avec la Constitution.

Ainsi, dès lors que la loi qui fondait l’acte administratif était présumée inconstitutionnelle, le juge administratif ne pouvait pas, malgré l’inconstitutionnalité de l’acte réglementaire, contrôler ce dernier. Par conséquent, cela constituait un frein à l’exercice par le juge administratif de son pouvoir de contrôle de légalité.

Cependant, comme nous l’avons rappelé, la règle en soi n’est pas insensée. Puisqu’en principe, il n’appartient pas au juge administratif d’effectuer le contrôle de constitutionnalité. Cela ne relève nullement de sa compétence. Ce rôle est exclusivement dévolu au juge constitutionnel qui est le garant du respect de la Constitution. Le juge administratif n’est autre que le gardien de la loi et non de la Constitution.

Cet élargissement de la compétence de la juridiction administrative au contrôle des actes réglementaires pris en application de lois jugées transparentes résulte de la réduction du champ d’application de la loi écran dont l’arrêt Quintin aura porté le flambeau.

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En effet, en estimant que l’article L 111-1 du Code de l’urbanisme ne pouvait faire écran à l’article R 111-14-1 du règlement pris pour son application, car transparente, le juge suprême administratif a admis que la théorie de la loi d’écran n’était pas absolue. Elle avait une limite et celle-ci résidait dans la transparence de la loi d’écran.

Toutefois, il faut dire que la notion de la transparence de la loi d’écran ne nous aide pas tellement si on ne sait ce qu’il faut réellement entendre par là. Néanmoins, si le Conseil d’État ne définit pas clairement ce qu’il faut entendre par cette notion, on peut tout de même s’hasarder à dire qu’une loi est transparente à chaque fois, qu’elle est de portée générale en ce qu’elle ne contient pas de dispositions de fond (Conseil d’État, 6 décembre 2012, Société Air Algérie).

En effet, c’est en se fondant sur l’article L 111-1 du Code de l’urbanisme qui se bornait à prévoir la compétence de l’autorité réglementaire devant édicter le règlement que le Conseil d’État en avait déduit dans l’arrêt Quintin que ladite loi était transparente. La transparence serait donc synonyme de précision et de clarté. Autrement dit, la loi est transparente chaque fois qu’elle est de pure forme.

Ainsi, cette transparence de la loi d’écran permet au juge administratif d’apprécier la conformité du règlement pris en son application. Par voie de conséquence, cela réduit le champ d’application de la loi d’écran.

D’ailleurs, il convient de souligner que cette théorie est cruellement réduite aujourd’hui. Elle semble ne plus correspondre que peu à l’esprit de l’État démocratique qui prévaut de nos jours.

C’est ainsi que le Conseil d’État a, dans un arrêt du 16 décembre 2005, jugé que l’on pouvait constater l’abrogation implicite d’une loi lorsque celle-ci était contraire à un principe constitutionnel qui lui est postérieur (Conseil d’État, 16 décembre 2005, Syndicat national des huissiers de France). Par cela, le juge administratif effectue ne serait-ce, indirectement un contrôle de constitutionnalité de la loi.

Enfin, depuis la réforme constitutionnelle de 2008 ayant introduit la QPC en droit français, entrée en vigueur en 2010, tout juge, peut durant l’instance renvoyer au juge constitutionnel pour contrôle, l’inconstitutionnalité d’une loi soulevée devant lui. La théorie de la loi d’écran y trouve aussi une limite.

Toutefois, une précision qui ne demeure pas sans importance s’impose ici. En effet, le juge n’apprécie pas la constitutionnalité de la loi suspectée, mais il se contente tout simplement de la renvoyer au Conseil constitutionnel le soin de le faire. Ce n’est que lorsque ce dernier aura statué sur la conformité avec la Constitution que le juge saisi pourra écarter ou non l’application de la loi en cause.

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