L’arrĂȘt Narcy (Conseil d’État, Sect. 28/06/1963, Narcy, Req. P.401) est un arrĂȘt fondamental en droit administratif, en ce qu’il a prĂ©cisĂ© les critĂšres permettant de dĂ©terminer dans quelle mesure une personne privĂ©e pouvait assurer une mission de service public.

Par l’arrĂȘt Narcy, la juridiction administrative suprĂȘme de l’ordre administratif (le Conseil d’État) a, donc, dĂ©gagĂ© trois critĂšres permettant Ă  une personne privĂ©e de gĂ©rer une mission de service public et a, ainsi, reconnu, qu’une personne privĂ©e pouvait assurer une telle mission si elle Ă©tait, notamment, investie d’une activitĂ© d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral (critĂšre matĂ©riel), si elle Ă©tait dotĂ©e, en ce sens, de prĂ©rogatives de puissance publique (critĂšre juridique) et qu’elle faisait l’objet d’un contrĂŽle par une personne publique (critĂšre organique) :

« [
] qu’en vue de les mettre Ă  mĂȘme d’exĂ©cuter la mission d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral (CRITÈRE MATÉRIEL) qui leur est ainsi confiĂ©e et d’assurer Ă  l’administration un droit de regard sur les modalitĂ©s d’accomplissement de cette mission, le lĂ©gislateur a confĂ©rĂ© aux centres techniques industriels certaines prĂ©rogatives de puissance publique (CRITÈRE JURIDIQUE) et les a soumis Ă  divers contrĂŽles de l’autoritĂ© de tutelle (CRITÈRE ORGANIQUE) [
] »

Mais, sans doute serait-il plus judicieux, avant de prĂ©senter cet arrĂȘt majeur sur notre site, de prĂ©ciser le contexte juridique ayant amenĂ© le Conseil d’État Ă  prendre cette dĂ©cision et d’expliquer, plus en dĂ©tail, ce que recouvrent certaines notions telles que les notions de « service public », de « dĂ©lĂ©gation de service public » ou de « prĂ©rogatives de puissance publique ».

Voici tout ce que vous devez savoir sur l’arrĂȘt Narcy 🙂 

Qu’est-ce qu’un service public ?

Partons, d’abord, de la notion de base qu’est la notion de « service public ». L’expression de « service public » a Ă©tĂ© employĂ©e pour la premiĂšre fois dans l’arrĂȘt que tous les Ă©tudiants en droit connaissent : l’arrĂȘt Blanco (Tribunal des conflits, 8/02/1873, 00012). Puis, c’est dans les arrĂȘts Terrier (Conseil d’État, 06/02/1903, 07496) et ThĂ©rond (Conseil d’État, 05/03/1910, 29373) que la notion a Ă©tĂ© prĂ©cisĂ©e.

La notion de service public a, alors, Ă©tĂ© dĂ©finie, par le juge administratif, comme Ă©tant une activitĂ© d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral (critĂšre matĂ©riel), assurĂ©e par une personne publique (critĂšre organique), soumise Ă  un rĂ©gime juridique spĂ©cifique, exorbitant du droit commun, c’est-Ă -dire dotĂ©e de prĂ©rogatives de puissance publique (critĂšre juridique).

Qu’est-ce qu’une activitĂ© d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral ?

La notion d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral est une « notion floue et contingente de son Ă©poque ». Selon le doyen GĂ©rard Cornu, l’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral est « ce qui est pour le bien public ». Il s’agirait, dĂšs lors, d’un intĂ©rĂȘt spĂ©cifique, propre Ă  un groupe/une collectivitĂ© qui « transcenderait la somme des intĂ©rĂȘts particuliers ».

Être investi d’une activitĂ© d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral revient, alors, Ă  faire prĂ©valoir certains intĂ©rĂȘts considĂ©rĂ©s comme fondamentaux, tels que la sĂ©curitĂ©, la santĂ©, la prĂ©servation de l’environnement, etc. sur les intĂ©rĂȘts particuliers.

ArrĂȘt Narcy : Une personne privĂ©e peut-elle gĂ©rer un service public ?

La rĂ©ponse est oui ! À l’origine, le service public se dĂ©finissait avant tout au regard du critĂšre organique ; ainsi, seules les personnes publiques pouvaient assurer une mission de service public.

Mais cela fut rapidement remis en cause puisque :

  • D’une part, les personnes publiques pouvaient assurer des activitĂ©s qui relevaient, en principe, de l’initiative privĂ©e et se soumettaient donc Ă  la rĂšgle de droit privĂ© (exemple : ArrĂȘt SociĂ©tĂ© Bac d’Eloka : Tribunal des conflits, 22/01/1921, 00706) ;
  • D’autre part, certaines personnes privĂ©es se sont vu attribuer des missions relevant, en principe, de la compĂ©tence de l’administration.

En effet, certaines personnes privĂ©es se sont vu accorder la possibilitĂ© d’assurer une mission de service public par le biais d’une concession ou d’une dĂ©lĂ©gation de service public (exemple : Conseil d’État, 30/03/1916, 59928 Cie gĂ©nĂ©rale d’éclairage de Bordeaux).

Qu’est-ce que la dĂ©lĂ©gation de service public ?

La dĂ©lĂ©gation de service public peut ĂȘtre dĂ©finie comme le contrat « par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilitĂ© Ă  un dĂ©lĂ©gataire public ou privĂ©, dont la rĂ©munĂ©ration est substantiellement liĂ©e au rĂ©sultat de l’exploitation du service. Le dĂ©lĂ©gataire peut ĂȘtre chargĂ© de construire des ouvrages ou d’acquĂ©rir des biens nĂ©cessaires au service » (article L.1411-1 du Code gĂ©nĂ©ral des collectivitĂ©s territoriales).

En pratique, il peut s’agir d’une dĂ©lĂ©gation expresse (par le biais d’un contrat consensuel) ou d’une dĂ©lĂ©gation implicite, notamment lorsque la personne privĂ©e est une sociĂ©tĂ© dont le capital est dĂ©tenu majoritairement par une personne publique (exemple : EDF) ou lorsque plusieurs indices sont rĂ©unis : le caractĂšre d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral de l’activitĂ© en cause, l’origine des ressources de la personne gestionnaire, l’existence ou non de prĂ©rogatives de puissance publique, etc.

ArrĂȘt Narcy : C’est quoi la prĂ©rogative de puissance publique ?

La prĂ©rogative de puissance publique concerne des prĂ©rogatives exorbitantes du droit commun, propres au droit public, dont les personnes publiques sont dotĂ©es afin de remplir pleinement les missions d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral qui leur sont confiĂ©es.

Il s’agit donc de moyens/droits propres Ă  l’administration, tels que l’expropriation, le recours Ă  la force publique pour certaines dĂ©cisions, etc.

Ainsi, nous l’avons vu, pendant un temps, le service public se dĂ©finissait avant tout au regard du critĂšre organique.

Mais progressivement, la notion de service public n’a plus Ă©tĂ© dĂ©finie au regard de ce seul critĂšre, mais Ă©galement au regard du critĂšre matĂ©riel (la finalitĂ©, Ă  savoir la satisfaction de l’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral) et c’est, notamment avec l’arrĂȘt Caisse primaire « aide et protection » de 1938 (Conseil d’État, AssemblĂ©e, 13/05/1938, 57302 ; mais Ă©galement avec les arrĂȘts Conseil d’État, 31/07/1942, 71398, Montpeurt et Conseil d’État, 02/04/1943, 72210 Bouguen) que le basculement fut opĂ©rĂ©.

Ainsi, avec cet arrĂȘt, la jurisprudence administrative reconnut que c’était, dĂ©sormais, le critĂšre de l’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral qui permettait de savoir si une activitĂ© (exercĂ©e directement ou indirectement par une personne publique) Ă©tait ou non une mission de service public.

Mais la notion d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral est une notion floue et contingente de son Ă©poque. Aussi, en l’absence de texte qualifiant une activitĂ© de service public, le juge administratif eut alors un rĂŽle majeur : celui de dĂ©terminer les critĂšres permettant de savoir si l’activitĂ© en cause Ă©tait une mission de service public, et celui de (pour ce qui nous intĂ©resse) prĂ©ciser les critĂšres qu’une personne privĂ©e devait remplir pour pouvoir assurer une mission de service public, ce qu’il a prĂ©cisĂ©ment fait dans l’arrĂȘt Narcy.

Quels sont les faits et la procĂ©dure de l’arrĂȘt Narcy ?

Les faits et la procĂ©dure de l’arrĂȘt Narcy sont les suivants : en l’espĂšce, un individu (le Sieur Narcy) est employĂ© dans un centre industriel, le Centre technique des industries de la Fonderie. Ce centre est une personne morale de droit privĂ© et verse Ă  cet individu, un salaire. ParallĂšlement, l’individu perçoit une solde de rĂ©serve d’officier gĂ©nĂ©ral de l’armĂ©e de mer.

Le 11 juillet 1955, un dĂ©cret est pris afin d’interdire le cumul d’activitĂ©s et de rĂ©munĂ©rations de certains agents publics. Il est alors inscrit dans l’article 1er de ce dĂ©cret : « la rĂ©glementation sur les cumuls d’emplois, de rĂ©munĂ©rations d’activitĂ©s, de pensions et de rĂ©munĂ©rations s’applique aux personnels civils, aux personnels militaires, aux ouvriers et agents des collectivitĂ©s et organismes suivants… : 4° organismes mĂȘme privĂ©s assurant la gestion d’un service public ou constituant le complĂ©ment d’un service public sous rĂ©serve que leur fonctionnement soit au moins assurĂ©, pour moitiĂ©, par des subventions des collectivitĂ©s visĂ©es au 1° ci-dessus ou par la perception de cotisations obligatoires ».

Au vu de sa situation, le dĂ©cret est appliquĂ© Ă  l’individu concernĂ© qui ne peut, dĂšs lors, plus recevoir sa solde de rĂ©serve.

Celui-ci exerce alors un recours auprĂšs du secrĂ©taire d’État aux Forces armĂ©es (Marine). Sa demande est rejetĂ©e, une premiĂšre fois, le 20 juin 1957, puis une seconde fois, de maniĂšre implicite, le 08/08/1957.

Les deux rejets ont été confirmés par le ministre des Affaires économiques et du plan, le 18 décembre 1957.

L’individu a, alors, forme un nouveau recours pour excĂšs de pouvoir contre la dĂ©cision du ministre, ensemble la dĂ©cision de rejet implicite en date du 8 aoĂ»t 1957.

ArrĂȘt Narcy : Quels sont les moyens des parties ?

Les moyens ne ressortent pas explicitement de l’arrĂȘt Narcy, mais il est Ă©vident, en l’espĂšce, que :

  • Le ministre des Affaires Ă©conomiques et du plan (ainsi que le SecrĂ©taire d’État aux forces armĂ©es) a considĂ©rĂ© que la rĂšglementation sur les cumuls s’appliquait au centre industriel dans lequel l’individu est employĂ© et que celui-ci ne pouvait, conformĂ©ment au dĂ©cret, cumuler son salaire avec sa solde de rĂ©serve ;
  • L’individu a, Ă©videmment, prĂŽnĂ© le contraire et considĂ©rĂ© que la solde de rĂ©serve devait lui ĂȘtre versĂ©e.

Quel est le problĂšme de droit de l’arrĂȘt Narcy ?

Le problĂšme de droit de l’arrĂȘt Narcy est le suivant : afin de savoir si l’individu pouvait percevoir la solde de rĂ©serve, le Conseil d’État devait faire un examen prĂ©cis de la situation et du fonctionnement du centre industriel et dĂ©terminer si celui-ci relevait effectivement de l’article 1er du dĂ©cret de 1955 qui prĂ©voit notamment que l’interdiction de cumuls s’applique aux « organismes mĂȘme privĂ©s assurant la gestion d’un service public ou constituant le complĂ©ment d’un service public sous rĂ©serve que leur fonctionnement soit au moins assurĂ©, pour moitiĂ©, par des subventions des collectivitĂ©s visĂ©es au 1° ci-dessus ou par la perception de cotisations obligatoires ».

Quelle est la solution rendue par le Conseil d’État ?

En l’espĂšce, le Conseil d’État a dĂ», rĂ©pondre en deux temps (conformĂ©ment Ă  la maniĂšre dont est rĂ©digĂ© l’article 1er, 4° du dĂ©cret de 1955).

Il a d’abord examinĂ© les modalitĂ©s de financement du centre, afin de savoir si le fonctionnement du centre Ă©tait bien assurĂ©, au moins pour moitiĂ© « par des subventions de collectivitĂ©s » ou « par la perception de cotisations obligatoires ». À ce titre, le Conseil a pu relever qu’effectivement : « Cons. qu’il rĂ©sulte de l’instruction que, depuis sa crĂ©ation, le fonctionnement du Centre technique des industries de la fonderie a toujours Ă©tĂ© assurĂ© pour plus de moitiĂ© par des cotisations obligatoires et que notamment le pourcentage desdites cotisations dans les ressources du Centre s’est Ă©levĂ© en 1957 et 1958 Ă  95 et 97 ».

Puis, le Conseil devait rĂ©pondre Ă  la question centrale de l’arrĂȘt Narcy et donc dĂ©terminer si le centre assurait bien la gestion d’un service public (ou constituait, au moins le complĂ©ment d’un service public).

En effet, en l’absence d’un texte qualifiant le centre en question de service public, il revenait alors au Conseil d’État de fixer des critĂšres permettant de savoir si la personne privĂ©e assurait effectivement une mission de service public.

Il faut le rappeler, avant l’arrĂȘt Narcy, les juges administratifs avaient pour habitude de se baser sur le critĂšre flou de l’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral ; aucun autre critĂšre n’avait donc Ă©tĂ© rĂ©ellement donnĂ© auparavant.

Ici, le Conseil d’État fait donc preuve d’une certaine audace en indiquant les trois critĂšres Ă  prendre en compte pour dĂ©terminer si une personne privĂ©e peut effectivement assurer une mission de service public, Ă  savoir : un critĂšre matĂ©riel (la satisfaction de l’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral), un critĂšre organique (le contrĂŽle par une personne publique) et un critĂšre juridique (la possibilitĂ© pour la personne privĂ©e d’utiliser des prĂ©rogatives de puissance publique).

Le Conseil d’État retient alors que le centre assure effectivement une mission d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral (« ayant pour objet (
) «De promouvoir le progrĂšs des techniques, de participer Ă  l’amĂ©lioration du rendement et Ă  la garantie de la qualitĂ© de l’industrie » ; qu’en vue de les mettre Ă  mĂȘme d’exĂ©cuter la mission d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral (CRITÈRE MATÉRIEL) qui leur est ainsi confiĂ©e »), qu’il dispose assurĂ©ment de prĂ©rogatives de puissance publique (« le lĂ©gislateur a confĂ©rĂ© aux centres techniques industriels certaines prĂ©rogatives de puissance publique (CRITÈRE JURIDIQUE) ») et qu’il est bien soumis au contrĂŽle de l’administration (« et les a soumis Ă  divers contrĂŽles de l’autoritĂ© de tutelle (CRITÈRE ORGANIQUE) »).

Il en conclut alors que, les trois critĂšres Ă©tant remplis, le centre assure bien la gestion d’un service public et que le dĂ©cret de 1955 s’applique au cas d’espĂšce ; l’individu ne peut donc cumuler son solde de rĂ©serve en sus de son salaire.

Quelle est la portĂ©e de l’arrĂȘt Narcy ?

La portĂ©e de l’arrĂȘt Narcy est la suivante : on peut, d’abord, saluer la solution donnĂ©e par le Conseil d’État qui a complĂ©tĂ© la jurisprudence existante et permis de donner une vĂ©ritable base permettant de dĂ©terminer dans quelles circonstances une personne privĂ©e pouvait assurer une mission de service public.

On peut, cependant, relever que, par la suite, la jurisprudence Narcy a pu ĂȘtre « partiellement remise en cause », s’agissant, notamment, du critĂšre juridique.

En effet, par la suite, certains arrĂȘts ont acceptĂ© qu’une personne privĂ©e puisse assurer une mission de service public, alors mĂȘme qu’elle ne disposait d’aucune prĂ©rogative de puissance publique (exemple : ArrĂȘt du Conseil d’État, 3 / 5 SSR, 20/07/1990, 69867 72160 Ville de Melun ; en l’espĂšce, le Conseil d’État a estimĂ© « qu’une association para- administrative pouvait ĂȘtre regardĂ©e comme gĂ©rant un service public alors mĂȘme qu’elle ne mettait en Ɠuvre aucune prĂ©rogative de puissance publique »).

Cette remise en cause a Ă©tĂ© « scellĂ©e » avec l’arrĂȘt APREI de 2007 (Conseil d’État, Section du Contentieux, 22/02/2007, 264541, APREI) qui a pu retenir que mĂȘme en l’absence de prĂ©rogatives de puissance publique, l’activitĂ© d’une personne privĂ©e pouvait constituer une mission de service public si, « eu Ă©gard Ă  l’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral de son activitĂ©, aux conditions de sa crĂ©ation, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposĂ©es ainsi qu’aux mesures prises pour vĂ©rifier que les objectifs qui lui sont assignĂ©s sont atteints, il apparaĂźt que l’administration a entendu lui confier une telle mission » (dans le cas oĂč aucun texte ne qualifie l’organisme de service public).

Cet arrĂȘt a donc permis aux juges, par la suite, de se fonder sur un faisceau d’indices, dĂšs lors que la personne privĂ©e ne disposait d’aucune prĂ©rogative de puissance publique ; l’arrĂȘt APREI avait donc vocation Ă  s’appliquer de maniĂšre subsidiaire dans le cas oĂč le critĂšre juridique n’était pas rempli.

NĂ©anmoins, cette solution n’est finalement plus celle retenue aujourd’hui, tant les juges ont pour habitude de se fonder directement sur le faisceau d’indices proposĂ© par l’arrĂȘt APREI.