L’arrêt Labonne du 8 août 1919 est un arrêt fondamental pour le droit administratif. Mais avant de détailler les faits, la solution et l’apport de cet arrêt rendu par le Conseil d’État, une courte introduction s’impose.

La police administrative générale en ce qu’elle a de caractère coercitif a très tôt été précisée et encadrée. Les textes désignent clairement les autorités qui en sont chargées au niveau local. Sous la Troisième République, aucun texte n’avait envisagé l’autorité en charge de pouvoirs de police administrative et compétente au niveau national.

Comblant le silence des lois constitutionnelles de 1875 et du droit positif en gĂ©nĂ©ral, le Conseil d’État s’est rĂ©fĂ©rĂ© sous la troisième RĂ©publique aux missions gĂ©nĂ©rales du chef de l’exĂ©cutif pour l’Ă©lever au rang d’autoritĂ© de police administrative gĂ©nĂ©rale appelĂ©e Ă  prendre les mesures qui requièrent l’ordre public et la continuitĂ© de l’État.

C’est ce qu’introduit de manière inédite le Conseil d’État au travers de l’arrêt Labonne du 8 août 1919 soumis à ce commentaire. La reconnaissance d’un pouvoir de police administrative générale au chef de l’État n’insinue pas une interdiction à l’autorité locale de prendre une mesure dans le même domaine afin de compléter au niveau local la mesure prise au niveau national.

Les faits et la procédure de l’arrêt Labonne rendu par le Conseil d’État le 8 août 1919

Tout comme l’arrêt Dame Lamotte (Conseil d’État, Assemblée, 17/02/1950), l’arrêt Labonne rendu par le Conseil d’État le 8 août 1919 est aussi un arrêt majeur en droit administratif. Les faits et procédures de l’arrêt : Le préfet de police de Paris, se fondant sur un décret du chef de l’État du 10 mars 1899, retire au sieur Labonne « son certificat de capacité pour la conduite des automobiles ». Le préfet de police de Paris se fonde sur son arrêté du 4 décembre 1913.

Le droit administratif permet aux administrés de soulever devant les juridictions spécialisées la faculté de soulever les illégalités des décisions administratives.

De ce fait, le Sieur Labonne demande au Conseil d’État l’annulation, pour excès de pouvoir l’arrêté du 4 décembre 1913 et le décret du 10 mars 1899. Selon l’intéressé, seules les autorités départementales et municipales sont chargées de veiller à la conservation des voies publiques et à la sécurité de la circulation.

Les prétentions des parties et le problème de droit de l’arrêt Labonne

Les prétentions de M. Labonne étaient simples. Il soutenait qu’en vertu des lois du 22 décembre 1789, du 08 janvier 1790 et du 5 avril 1884, les pouvoirs de police administrative générale en matière de conservation des voies publiques et de sécurité de la circulation sont confiés aux autorités municipales et départementales.

La police administrative se dĂ©finit comme un ensemble d’activitĂ©s de service public ayant pour objet l’Ă©tablissement et le maintien de l’ordre de la sociĂ©tĂ©.

Elle tend aussi bien Ă  prĂ©venir les dĂ©sordres Ă©ventuels qu’Ă  rĂ©primer les troubles apportĂ©s Ă  la tranquillitĂ©, Ă  la sĂ©curitĂ© et Ă  la salubritĂ©, trilogie admise depuis le XIXe siècle Ă  laquelle on ajoute parfois d’autres notions : environnement, esthĂ©tique notamment. Mais celles-ci sont parfois l’objet d’autres prĂ©occupations qui se convertissent dans des polices administratives dites « spĂ©ciales ».

Pour rappel, les compĂ©tences en matière de police administrative sont rĂ©parties entre une pluralitĂ© d’autoritĂ©s. L’obligation de recourir Ă  l’acte unilatĂ©ral pour prescrire des mesures de police administrative va de pair avec le caractère contraignant de celles-ci.

L’intĂ©ressĂ© au dĂ©tour de cette argumentation considère, dès lors, que le chef de l’État n’Ă©tait pas compĂ©tent pour instituer le certificat de conduite.

La question soumise au Conseil d’État est de savoir si le Président de la République est compétent en matière de police administrative générale en l’absence d’habilitation législative.

Quelle est la solution de l’arrêt Labonne du 8 août 1919 ?

Le Conseil d’État rejette la requĂŞte de l’intĂ©ressĂ©. Il arrĂŞte qu’« il appartient au Chef de l’État, en dehors de toute dĂ©lĂ©gation lĂ©gislative et en vertu de ses pouvoirs propres, de dĂ©terminer celles des mesures de police qui doivent en tout Ă©tat de cause ĂŞtre appliquĂ©es dans l’ensemble du territoire ».

Par conséquent, le certificat de capacité pris sur le fondement du décret du 10 mars 1899 n’est entaché d’aucun excès de pouvoir.

Le président de la République est parfois présenté comme une autorité de police générale. Cette compétence repose sur plusieurs fondements de portée pour le moins limitée.

Tout d’abord, il signe des dĂ©crets dĂ©libĂ©rĂ©s en conseil des ministres qui peuvent prendre la forme de mesures de police administrative (article 13 de la Constitution). S’il en est juridiquement l’auteur, il n’arrĂŞte cependant pas le contenu de mesures finalement peu nombreuses.

La compĂ©tence du prĂ©sident de la RĂ©publique repose Ă©galement sur l’article 16 de la Constitution qui lui confère le soin d’intervenir en lieu et place des autoritĂ©s de police administrative lorsque « les institutions de la RĂ©publique, l’indĂ©pendance de la Nation, l’intĂ©gritĂ© de son territoire ou l’exĂ©cution de ses engagements internationaux sont menacĂ©es d’une manière grave et immĂ©diate et que le fonctionnement rĂ©gulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ».

De par leur objet et la procédure mise en œuvre, ces deux dernières compétences prennent toutefois la forme de polices spéciales.

Ces pouvoirs propres mis en relief par l’arrĂŞt Labonne sont intimement liĂ©s Ă  une certaine conception de l’État unitaire. Ainsi que l’arrĂŞt le mentionne, le prĂ©fet et le maire ne peuvent en effet pas ĂŞtre investis d’une compĂ©tence de police dans des domaines qui intĂ©ressent l’ensemble des citoyens. Cette reconnaissance assure donc au chef de l’exĂ©cutif une compĂ©tence pour garantir la continuitĂ© des institutions par des mesures destinĂ©es Ă  s’appliquer « sur l’ensemble du territoire ».

Cette prĂ©rogative se combinait avec une mission gĂ©nĂ©rale d’exĂ©cution des lois et le pouvoir, mĂŞme en l’absence de texte, pour « veiller Ă  ce qu’Ă  toute Ă©poque les services publics instituĂ©s par les lois et règlements soient en Ă©tat de fonctionnement » (CE, 28 juin 1918, Heyriès).

ConfirmĂ©e sous le rĂ©gime de Vichy, cette solution a Ă©tĂ© adaptĂ©e aux exigences de la quatrième RĂ©publique dans la mesure oĂą le pouvoir de police et d’administration Ă©tait confiĂ© au prĂ©sident du Conseil des ministres (CE, assemblĂ©e du 30 mai 1952, Kirkwood).

L’entrĂ©e en vigueur de la Constitution de 1958 n’a pas remis en cause l’Ă©tat du droit, le Conseil d’État ayant admis qu’il appartient au Premier ministre, « en vertu de ses pouvoirs propres », d’Ă©dicter des mesures de police qui sont applicables Ă  l’ensemble du territoire (CE 23 novembre 2011 Association France Nature Environnement).

En affirmant que l’article34 de la Constitution n’a pas altĂ©rĂ© les pouvoirs de police gĂ©nĂ©rale qu’il possĂ©dait antĂ©rieurement, le Conseil d’État a laissĂ© penser Ă  un abandon de la thĂ©orie des pouvoirs propres (CE, 17 fĂ©vr. 1978, Association ComitĂ© pour lĂ©guer l’esprit de la RĂ©sistance,).

Il a Ă©tĂ© affirmĂ© Ă  cette occasion qu’il appartient au gouvernement, en vertu des dispositions des articles 21 et 37 de la Constitution, de prendre des mesures de police qui sont applicables Ă  l’ensemble du territoire, et notamment toutes celles qui ont pour objet la sĂ©curitĂ© des conducteurs de voitures automobiles ainsi que des personnes transportĂ©es.

En rĂ©alitĂ©, les pouvoirs de police du Premier ministre ne dĂ©coulent pas des règles posĂ©es par les articles 34 et 37 de la Constitution, car « si l’article 37 Ă©tait la source du droit du pouvoir rĂ©glementaire de police du Premier ministre, ce pouvoir serait inĂ©vitablement limitĂ© par l’article 34 de la Constitution que le Conseil d’État prĂ©sente prĂ©cisĂ©ment comme Ă©tant sans incidence possible sur le pouvoir de police du Premier ministre », selon RĂ©nĂ© Chapus. (R. Chapus, Droit administratif).

Prolongeant la jurisprudence du Conseil d’État, le Conseil constitutionnel a Ă©galement jugĂ© que « l’article 34 de la Constitution ne prive pas le chef du gouvernement des attributions de police gĂ©nĂ©rale qu’il exerce en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation lĂ©gislative » (DĂ©cision du 20 juillet 2000 du Conseil Constitutionnel).

La thĂ©orie des pouvoirs propres n’interdit pas au lĂ©gislateur d’exercer une compĂ©tence pour assurer une mission de police gĂ©nĂ©rale sur l’ensemble du territoire national. L’exercice d’une telle compĂ©tence balise pour l’avenir le pouvoir de police du chef de l’exĂ©cutif, car « lorsque le lĂ©gislateur est intervenu dans ce domaine, il incombe au Premier ministre d’exercer son pouvoir de police gĂ©nĂ©rale sans mĂ©connaĂ®tre la loi ni en altĂ©rer la portĂ©e » (CE, 19 mars 2007, ConfĂ©dĂ©ration des chambres syndicales et dĂ©partementales dĂ©bitants de tabac France).

Le Conseil d’État admet la compétence de principe au chef de l’exécutif, le président de la République sous la Troisième république, le président du conseil sous la Quatrième république et sous la Cinquième république, compétence du Premier ministre. Sous la cinquième république, la difficulté résidait dans la lettre de l’article 34 de la Constitution.

Les autoritĂ©s d’État, notamment celles installĂ©es dans les dĂ©partements, pour l’essentiel les prĂ©fets, disposent, dans la mesure oĂą un texte le leur attribue (CE 27 nov. 1995, Assoc. DĂ©partementale des pupilles de l’enseignement public du Gard) du pouvoir d’Ă©dicter des règlements administratifs supportant ainsi une vĂ©ritable règle de droit. Le domaine d’Ă©lection de ce pouvoir rĂ©glementaire prĂ©fectoral est celui de la police administrative gĂ©nĂ©rale (CGCT, article L. 2215-1s.) et spĂ©ciale (chasse, pĂŞche, gares, environnement, etc.).

Par ailleurs, en vertu de la jurisprudence Jamart, prĂ©citĂ©e, ces autoritĂ©s administratives disposent du pouvoir rĂ©glementaire nĂ©cessaire Ă  l’exercice de leurs fonctions de chef de service.

En d’autres termes, le législateur est le seul originellement habilité à intervenir en cas d’atteinte à une garantie fondamentale des libertés publiques.

Sous cette dernière rĂ©serve, la jurisprudence initiĂ©e par l’arrĂŞt Labonne ne dĂ©limite pas les pouvoirs de police gĂ©nĂ©rale du Premier ministre dès lors que ces mesures sont justifiĂ©es par des prĂ©occupations d’ordre public, le cas Ă©chĂ©ant spĂ©ciales dans leur objet, susceptibles d’intĂ©resser l’ensemble de la population (CE 7 main 2008, Collectif pour dĂ©fense loisirs verts, rĂ©glementation applicable aux rassemblements voitures ou deux roues).

Quelle est la portée de l’arrêt Labonne du Conseil d’État ?

Les règles Ă  portĂ©e gĂ©nĂ©rale et impersonnelle restent Ă©dictĂ©es, dans les limites de leur compĂ©tence, par diverses autoritĂ©s politiques et administratives nationales. Il s’agit, bien sĂ»r et en premier lieu, des règles prises sur le fondement du pouvoir rĂ©glementaire, subordonnĂ© et autonome, que la Constitution remet quant Ă  son exercice au Premier ministre (article 21 de la Constitution) et auquel se trouve associĂ©, dans une certaine mesure, le prĂ©sident de la RĂ©publique lorsque le pouvoir rĂ©glementaire s’exerce par l’intermĂ©diaire de dĂ©crets dĂ©libĂ©rĂ©s en Conseil des ministres, qui doivent donc ĂŞtre signĂ©s par le chef de l’État.

Le pouvoir de signer emportant, sous la Ve RĂ©publique, celui de ne pas signer et un refus ne constitue pas une hypothèse d’Ă©cole en pĂ©riode de cohabitation. La jurisprudence a, par ailleurs, renforcĂ© cette association du chef de l’État au pouvoir rĂ©glementaire en dĂ©cidant qu’un dĂ©cret dĂ©libĂ©rĂ© en Conseil des ministres n’est lĂ©galement modifiĂ© que par un dĂ©cret dĂ©libĂ©rĂ© en Conseil des ministres, mĂŞme si l’intervention initiale de cette formation n’Ă©tait pas obligatoire (CE, ass., 10 sept. 1992, Meyet).

Cette jurisprudence est atténuée par une autre jurisprudence qui affirme que le décret délibéré en Conseil des ministres peut décider de sa modification par un décret simple (CE 8 déc. 2000, Synd. National des officiers de police) donc seulement signé par le Premier ministre.

Possèdent donc, en second lieu la mĂŞme portĂ©e gĂ©nĂ©rale et impersonnelle, ainsi qu’un champ d’application national les arrĂŞtĂ©s interministĂ©riels ou ministĂ©riels qui servent de support Ă  une règle de droit. Certes, les ministres ne disposent pas en principe du pouvoir rĂ©glementaire dont l’exercice est constitutionnellement rĂ©servĂ© au Premier ministre dans le système administratif français.

Cependant, le principe connaĂ®t des amĂ©nagements. D’abord, chaque ministre exerce une compĂ©tence rĂ©glementaire au titre de l’organisation des services de son ministère ou rattachĂ©s Ă  celui-ci (CE, sect., 7 fĂ©vr. 1936, Jamart ), en prĂ©cisant qu’un tel pouvoir bĂ©nĂ©ficie non seulement aux ministres, mais plus gĂ©nĂ©ralement Ă  tout chef de service au sein d’une administration publique, ce pouvoir Ă©tant limitĂ© aux seules nĂ©cessitĂ©s d’organisation du service et devant tenir compte des compĂ©tences confĂ©rĂ©es Ă  d’autres autoritĂ©s (CE, ass., 30 juin 2000, Assoc. « Choisir la vie »).

Ensuite, un ministre est susceptible de bĂ©nĂ©ficier d’une vĂ©ritable compĂ©tence pour Ă©dicter, par voie d’arrĂŞtĂ©, des règles de droit lorsqu’une telle compĂ©tence lui est confiĂ©e par une loi ou un dĂ©cret en vue de la mise en Ĺ“uvre d’un texte lĂ©gislatif ou d’un dĂ©cret (V., par ex., les compĂ©tences rĂ©glementaires confiĂ©es au ministre chargĂ© des Sports par le code du sport ou l’article L.613-1 du code de l’Éducation investissant le ministre de l’Éducation nationale du pouvoir de fixer les conditions d’obtention des diplĂ´mes nationaux).

Les autoritĂ©s d’État, notamment celles installĂ©es dans les dĂ©partements, pour l’essentiel les prĂ©fets, disposent, dans la mesure oĂą un texte le leur attribue (CE 27 nov. 1995, Assoc. DĂ©partementale des pupilles de l’enseignement public du Gard) du pouvoir d’Ă©dicter des règlements administratifs supportant ainsi une vĂ©ritable règle de droit.

Le domaine d’Ă©lection de ce pouvoir rĂ©glementaire prĂ©fectoral est celui de la police administrative gĂ©nĂ©rale (CGCT, article L. 2215-1s.) et spĂ©ciale (chasse, pĂŞche, gares, environnement, etc.). Par ailleurs, en vertu de la jurisprudence Jamart, prĂ©citĂ©e, ces autoritĂ©s administratives disposent du pouvoir rĂ©glementaire nĂ©cessaire Ă  l’exercice de leurs fonctions de chef de service.

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