Arrêt Cohn-Bendit

L’arrêt Cohn-Bendit du 22 décembre 1978 rendu en assemblée par le Conseil d’État est un arrêt important, car il apporte un véritable éclairage sur l’applicabilité des directives européennes non encore transposées en droit interne.

Ce qu’il faut savoir, c’est qu’en principe, les directives concernent indirectement les citoyens de l’Union européenne quant aux prérogatives qui découlent de leur qualité de citoyen européen. En effet, les directives sont des actes de l’Union européenne définis par l’article 288 du TFUE qui fixe aux États membres un résultat à atteindre tout en leur laissant une large marge d’appréciation quant à la forme et au moyen employé pour atteindre l’objectif fixé.

Les directives qui ne sont pas directement applicables en droit interne nécessitent un acte de transposition pour être intégrées dans le droit national qui doit intervenir dans un délai déterminé.

Ainsi, les traités européens comme les directives doivent être transposés. Elles n’ont pas d’effet direct et ne créent pas de droit au profit des particuliers. Cela signifie que les justiciables ne peuvent pas en principe se prévaloir des dispositions d’une directive en les invoquant devant une juridiction nationale ou européenne.

Cependant, la question d’un effet direct d’une directive s’est posée dans l’hypothèse où l’État n’aurait pas transposé la directive après l’expiration du délai de transposition. Pour éviter le risque d’un vide juridique résultant de la non-transposition d’une directive, la CJCE a jugé en 1974 dans l’arrêt Van Duyn que contrairement à la lettre du traité, les dispositions précises et inconditionnelles des directives non transposées étaient bien d’effet direct.

En effet, dans le cas contraire, la Cour estimait que si les justiciables étaient empêchés de se prévaloir d’une directive et les juridictions nationales empêchées de prendre en considération un élément du droit communautaire alors la directive se trouvait affaiblie.

En réaction à la Jurisprudence européenne, le CE (Conseil d’État) a dans un premier temps fait de la résistance. Dans l’arrêt Cohn-Bendit, il refuse explicitement de reconnaître un effet direct aux directives qui n’auraient pas été transposées dans le délai déterminé.

Un justiciable ne pouvait donc pas invoquer les dispositions d’une directive non transposée à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel, c’est-à-dire un acte non-réglementaire qui concerne une ou plusieurs personnes nommément désignées.

Néanmoins, si l’arrêt Cohn-Bendit ne permettait pas au justiciable de se prévaloir directement des dispositions d’une directive afin d’en obtenir l’application en lieu et place d’un texte national (on parle d’invocabilité de substitution), il admettait clairement l’invocabilité d’exclusion.

Ainsi, les dispositions de la directive ne pouvaient servir qu’à écarter le texte national qui lui était contraire, et ce, sur le fondement duquel avait été pris l’acte individuel contesté et non s’y substituer.

Quels sont les faits et la procédure de l’arrêt Cohn-Bendit

Les faits de l’arrêt Cohn-Bendit sont les suivants : le 26 janvier 1968 Daniel Cohn-Bendit de nationalité allemande fait l’objet d’une mesure d’expulsion qu’il conteste. Cette mesure (un arrêté en l’espèce) avait fait l’objet d’un contrôle de légalité par le Conseil d’État en 1970. Après une évolution de la jurisprudence de la CJCE, M. Cohn-Bendit va une nouvelle fois demander au ministre d’abroger l’arrêté d’expulsion.

Il va introduire pour cela un recours gracieux devant le ministre de l’Intérieur. Cependant, celui-ci refusera de donner suite à sa demande. M. Cohn-Bendit introduira un refus pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Paris pour contester le refus du ministre d’accéder à sa demande.

Le tribunal administratif de Paris va surseoir à statuer et poser une question préjudicielle à la CJCE au titre de l’article 177 du Traité de Rome, question à laquelle la CJCE ne répondra jamais. Finalement, le Conseil d’État est saisi de l’appel du ministre contre le jugement de renvoi.

L’arrêt Cohn-Bendit : Les prétentions des parties et la question de droit

Les prétentions des parties dans l’arrêt Cohn-Bendit sont simples, M. Cohn Bendit faisant l’objet d’une mesure d’expulsion, celui-ci la conteste sur le fondement d’une directive de l’Union européenne qui n’est pas encore transposée en droit français.

La question à laquelle devait répondre le Conseil d’État était de savoir si un arrêté d’expulsion contraire à une directive des Communautés européennes en date du 25 février 1964 et non encore transposée en droit interne peut être entaché d’illégalité ? Dit autrement, est-ce que les particuliers peuvent se prévaloir directement des directives européennes non encore transposées en droit français ?

Quelle est la solution de l’arrêt Cohn-Bendit ?

Dans l’arrêt Cohn-Bendit, la Haute juridiction répond à cette question par la négative. En effet, par une décision du 22 décembre 1978, le Conseil d’État va rejeter la demande de M. Cohn Bendit. Ainsi, elle écarte ses moyens, car selon les juges « quelles que soient … les précisions que contiennent les directives à l’intention des États-membres » celles-ci ne peuvent être invoquées par les ressortissants de ces États en appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel.

Les particuliers ne pouvaient donc pas se prévaloir d’une directive des Communautés européennes à l’encontre d’un acte administratif individuel.

Quelle est la portée de l’arrêt Cohn-Bendit rendu le 22 décembre 1978 par le Conseil d’État ?

L’arrêt Cohn-Bendit du Conseil d’État a été un arrêt très critiqué à l’époque, car considéré comme un véritable retour en arrière du Conseil d’État. Pour le comprendre, il faut remonter aux jurisprudences précédentes de la CJCE.

En 1963, la CJCE dans son arrêt Van Gend Loos du 5 février 1963 affirme très clairement le principe de l’effet direct du droit communautaire qui permet à tous les particuliers d’invoquer une norme européenne devant une juridiction nationale ou alors européenne de manière directe.

Une dizaine d’années plus tard, dans un nouvel arrêt Van Duyn (déjà cité en introduction), la CJCE va étendre ce principe aux directives européennes sous certaines conditions cumulatives. Les conditions instaurées par la CJCE tenaient au caractère temporel et matériel de la directive.

En ce qui concerne la condition temporelle, la CJCE a admis l’effet direct de la directive lorsque le délai de transposition de celle-ci était écoulé. Pour le dire autrement, une directive non transposée dans le délai imparti a le même effet qu’une directive transposée au niveau de son invocabilité et pouvait donc être directement utilisée.

À cela, il fallait néanmoins que la condition matérielle soit remplie. Ici, la Cour instaure un triptyque autour de la clarté, la précision et l’inconditionnalité. Ainsi, lorsqu’une directive n’a pas été transposée dans les délais impartis et que ses dispositions sont suffisamment claires, précises et inconditionnelles alors la Cour peut juger que celles-ci sont d’effet direct.

La Cour procède ici à un raisonnement théologique qui lui permet in fine de protéger l’effet utile du droit communautaire. En effet, si une directive n’est rien sans la transposition par les États membres, en vertu du principe de l’autonomie institutionnelle et procédurale, l’effet utile du droit européen est perdu si les États, sciemment ou non, ne transposent pas les textes.

L’esprit du droit européen l’emporte donc sur la lettre du traité. C’est là tout le problème de l’arrêt Cohn-Bendit, puisque contrairement à la CJCE elle-même le Conseil d’État va interpréter à la lettre la notion de directive européenne. De ce fait, il refuse l’invocabilité d’une directive non transposée en droit interne par un particulier contre un acte administratif individuel dont il fait l’objet.

Ainsi, selon le Commissaire du Gouvernement de l’époque M. Genevois, le non-respect des délais de transposition de la directive ne pouvait entraîner l’application de la directive et n’ouvrait, selon la lettre du texte, qu’un éventuel recours en manquement devant la Commission.

Toujours selon le Commissaire du gouvernement, la compétence d’interprétation que possédait la Cour ne pouvait pas entraîner la déduction d’un effet direct d’une directive. C’était un raisonnement logique et conforme à son raisonnement.

Bien que le raisonnement puisse convaincre, celui-ci se traduit comme un frein voire même un retour en arrière de la part du Conseil d’État. Or rien n’obligeait les États à respecter les règles de transposition édictées par le droit européen.

Puis au fur et à mesure, le Conseil d’État a assoupli la jurisprudence découlant de l’arrêt Cohn-Bendit jusqu’à un total revirement en 2009 avec l’arrêt Perreux.

En effet, dans un premier temps, le juge administratif a d’abord admis qu’un requérant puisse se prévaloir d’une directive contre les mesures réglementaires prises pour son application (arrêt Confédération nationale des SPA de France du 28 septembre 1984).

Puis c’est à l’invocabilité par voie d’action de voir son champ d’invocabilité étendu. En effet, dans un arrêt du 7 décembre 1985 (arrêt Fédération française des sociétés de protection de la nature du 7 décembre 1984), le Conseil d’État étend l’invocabilité par voie d’action des directives contre toutes les mesures réglementaires ultérieures, qu’elles en assurent la transposition ou simplement qu’elles relèvent de leur champ d’application.

Dans un arrêt de 1989 concernant l’obligation d’abroger les règlements illégaux, le juge élargi encore l’étendu d’applicabilité des directives en estimant que les autorités ne peuvent pas légalement après l’expiration des délais impartis « ni laisser subsister des dispositions réglementaires qui ne seraient plus compatibles avec les objectifs définis par les directives dont s’agit, ni édicter des dispositions réglementaires qui seraient contraires à ces objectifs » (Arrêt Alitalia du 3 février 1989).

Enfin vient un dernier tournant dans les années 1990 puisque dans plusieurs décisions, le juge administratif va juger illégales des décisions ministérielles réglementaires prises sur le fondement de dispositions réglementaires en application d’une loi incompatible avec les objectifs poursuivis par une directive communautaire.

On peut citer l’arrêt SA Rothmans International France du 28 février 1992 et l’arrêt Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire du Conseil d’État du 3 décembre 1999 qui sont la suite logique du célèbre arrêt « Nicolo » du 20 octobre 1989.

Ces décisions, malgré l’arrêt Cohn-Bendit, ont permis de sauvegarder les droits découlant des directives européennes pour les citoyens européens. Le juge a finalement toujours poussé plus loin les cas d’invocabilité des directives non transposées en droit interne.

31 ans après l’arrêt Cohn-Bendit, l’arrêt Dame Perreux rendu par le Conseil d’État le 30 octobre 2009 va mettre définitivement fin à la jurisprudence Cohn Bendit. En effet, depuis cet arrêt tout justiciable peut directement invoquer les dispositions d’une directive non transposée à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel.

Le Conseil d’État admet donc l’invocabilité de substitution des directives en droit national. Il faut toutefois pour cela respecter deux conditions. D’une part, les délais de transposition doivent être expirés et d’autre part les dispositions invoquées doivent être précises et inconditionnelles.

En définitive la décision madame Perreux a ouvert la voie à l’application directe par le juge des dispositions des directives et donc à une justiciabilité renforcée selon les termes de Denis Simon.

Au terme d’une évolution qui durera sur une trentaine d’années, le Conseil d’État met fin à une jurisprudence qui pouvait être considérée comme un vestige du temps où le Conseil d’État était réticent à l’application du droit européen.

Désormais, tout justiciable à la faculté de se prévaloir des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire lorsque l’État n’a pas pris dans les délais impartis les mesures de transposition nécessaires.

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