Le cĂ©lèbre arrĂŞt Blanco du 8 fĂ©vrier 1873 est dĂ©crit comme Ă©tant « la pierre angulaire » du droit administratif. Relatif Ă  la responsabilitĂ© de la puissance publique, il consacre le principe d’une thĂ©orie autonome de la responsabilitĂ© administrative qu’il appartient, dès lors, au juge administratif d’Ă©laborer et de faire Ă©voluer.

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Arrêt Blanco : Quels sont les faits et la procédure ?

En l’espèce, une jeune fille avait été accidentellement renversée par un chariot d’une manufacture de tabac et a dû subir une amputation. Cette manufacture était exploitée en régie par l’État et donc apparentée à un service public administratif.

Le père, en tant que représentant légal de sa fille, avait saisi les tribunaux judiciaires. Il avait pour objectif de faire déclarer solidairement les employés, auxquels la faute était imputable, et l’État civilement responsable sur le fondement des articles 1382 à 1384 du Code civil et obtenir réparation du dommage.

Devant cette action intentée contre l’État, le préfet de la Gironde en sa qualité de représentant de la Puissance publique, propose un déclinatoire de compétence le 29 avril 1872. Le déclinatoire de compétence est l’acte de procédure qui consiste à contester la compétence de la juridiction saisie.

En l’occurrence, le Préfet conteste la compétence du tribunal civil de Bordeaux devant lequel l’affaire est portée. Cependant, par le jugement rendu le 17 juillet 1872, le tribunal civil de Bordeaux rejette le déclinatoire. Il se reconnaît compétent pour connaître de la question tant à l’encontre de l’État qu’à l’encontre des employés de la préfecture.

Dans une totale opposition au jugement rendu, le prĂ©fet de Gironde prend, le 22 juillet 1872 un arrĂŞtĂ© de conflit. L’arrĂŞtĂ© de conflit correspond Ă  une dĂ©cision prĂ©fectorale obligeant une juridiction judiciaire Ă  surseoir Ă  statuer jusqu’au règlement de la question de compĂ©tence par le tribunal des conflits. Le 24 juillet 1872 le tribunal civil de Bordeaux sursoit Ă  statuer sur la demande.

Dans une telle configuration, l’administration et le juge judiciaire confrontés à un conflit positif soumettent leur différend au Tribunal des Conflits.

Le Tribunal des Conflits est chargé, dans les cas où la distinction entre ordre judiciaire et ordre administratif n’est pas tranchée de déterminer quelle juridiction est compétente.

Par conséquent, le conflit est élevé et le Tribunal des conflits attribua la compétence pour connaître du litige.

Arrêt Blanco : Quels sont les moyens des parties ?

L’administré qui a initié l’action, en tant que responsable de sa fille, soutient que l’État est responsable du dommage causé par les agents de la Préfecture de la Gironde en vertu de l’article (ancien) 1382 du Code civil. Cet article renvoie à la responsabilité  civile des employés.

( voir aussi : la responsabilité du commettant du fait des préposés [article 1242] ).

Il appuie Ă©galement ses prĂ©tentions sur l’article 1384 et la responsabilitĂ© du fait d’autrui qui dispose que l’« on est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causĂ© par le fait des personnes dont on doit rĂ©pondre, ou des choses que l’on a sous sa garde». Par consĂ©quent, l’État serait civilement responsable.

Le PrĂ©fet de la Gironde n’est pas de cet avis. Il motive l’arrĂŞtĂ© de conflit pris pour porter le litige devant le Tribunal des Conflits en se fondant sur les lois des 22 dĂ©cembre 1789 « sur l’interdiction pour les tribunaux ordinaires de connaĂ®tre des demandes tendant Ă  constituer l’État dĂ©biteur… ainsi que les lois des 16-24 aoĂ»t 1790 ».

Les lois du 16 et 24 août sont la base textuelle fondant la séparation entre les ordres de la juridiction judiciaire et ceux de la juridiction administrative. Un contexte historique de défiance à l’égard des juges et un besoin de protection du pouvoir exécutif ont permis la naissance de l’arrêt Blanco et de l’ordre administratif.

Quel est le problème de droit l’arrêt Blanco du 8 février 1873 ?

L’arrêt Blanco est soumis devant la juridiction des conflits la question de savoir si la responsabilité civile délictuelle de l’État pour les dommages causés aux tiers par les agents qu’il emploie dans les services publics permet-elle la compétence des juridictions judiciaires, en vertu des articles 1382 et 1384 ?

Ou la séparation des deux ordres interdit elle aux tribunaux judiciaires de connaître ces litiges et, par conséquent, attribue la compétence au juge administratif ?

Quelle est la solution rendue par le Tribunal des conflits dans l’arrêt Blanco ?

Par l’arrĂŞt Blanco du 8 fĂ©vrier 1873, le tribunal des conflits dĂ©cide que « la responsabilitĂ©, qui peut incomber Ă  L’État, pour les dommages causĂ©s aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans les services publics, ne peut ĂŞtre rĂ©gie par les principes qui sont Ă©tablis dans le Code civil ». Il consacre, par cette formulation la compĂ©tence des juridictions administratives pour les dommages causĂ©s par les services publics.

Auparavant, l’État était considéré comme non responsable de ses décisions et des actions faites en son nom par application de la vieille règle de droit selon laquelle « le roi ne peut mal faire ».

Cette situation d’irresponsabilitĂ© a perdurĂ© mĂŞme après la RĂ©volution hormis des cas particuliers dans lesquels la mise en jeu de la responsabilitĂ© des personnes publiques Ă©tait possible. Ainsi, en 1799, une loi a prĂ©vu que l’État pourrait ĂŞtre condamnĂ© Ă  rĂ©parer les dommages qu’il causait en matière de travaux publics par les conseils de prĂ©fecture (ancĂŞtres des tribunaux administratifs).

C’est en cela que la solution de l’arrêt Blanco est révolutionnaire. Il institue le principe de la responsabilité de l’Administration et de ses agents, distincte des principes présents dans le Code civil.

C’est, ainsi, qu’en l’espèce il déclare la compétence de l’autorité administrative pour juger la responsabilité administrative. Le critère de répartition semble être le service public. La gestion en régie par l’État de la manufacture de tabac, dans cet arrêt Blanco, a été décisive pour trancher le conflit de juridictions « malgré la ressemblance du service des Tabacs avec l’industrie privée » comme l’affirmait le commissaire du gouvernement.

Le juge des conflits poursuit en affirmant « que cette responsabilitĂ© n’est ni gĂ©nĂ©rale ni absolue ; qu’elle a ses règles spĂ©ciales qui varient selon les besoins du service et la nĂ©cessitĂ© de concilier les droits de l’État avec les droits privĂ©s ».

Ă€ l’instar de ce qui se passe en droit commun de la responsabilitĂ© civile, pour que la responsabilitĂ© administrative soit engagĂ©e Ă  l’encontre d’une personne publique, deux conditions doivent ĂŞtre simultanĂ©ment remplies, Ă  savoir l’existence d’un fait dommageable et l’existence d’un prĂ©judice rĂ©parable.

Dans un premier temps, le fait dommageable a Ă©tĂ© considĂ©rĂ© comme devant ĂŞtre fautif, c’est ce qu’on appelle la responsabilitĂ© pour faute Ă©tant entendu que la faute est nĂ©cessairement celle d’une personne physique, mais agissant pour le compte de la personne morale et non Ă  titre personnel. Ce fait doit ĂŞtre dommageable, c’est-Ă -dire qu’il doit avoir causĂ© le dommage dont il est demandĂ© rĂ©paration, il doit donc exister un lien de causalitĂ© entre le fait dommageable et le prĂ©judice dont il est demandĂ© rĂ©paration.

Toutefois, ce lien de causalitĂ© a Ă©tĂ© progressivement assoupli par l’arrĂŞt Blanco. Ainsi, on considère que dĂ©sormais, si le fait dommageable a causĂ© une perte de chance sĂ©rieuse d’obtenir un avantage, il y a un lien direct avec le prĂ©judice rĂ©sultant de la perte de cette chance, c’est ainsi le cas en matière de contrat public (perte de chance d’obtenir un contrat avec une personne publique) ; en matière mĂ©dicale (perte de chance d’obtenir une guĂ©rison) en matière de concours administratifs (perte de chance de rĂ©ussite).

Le prĂ©judice n’est rĂ©parable que s’il rĂ©unit un certain nombre de conditions :

  • — Il doit ĂŞtre direct :

On retrouve ainsi l’obligation de lien de causalitĂ© entre le dommage et le prĂ©judice, mais cette fois-ci vu du cĂ´tĂ© du prĂ©judice, et non plus du fait dommageable ;

  • — Il doit ĂŞtre certain :

Dans un premier temps, n’Ă©tait certain que le prĂ©judice qui Ă©tait matĂ©riel et donc qui pouvait ĂŞtre Ă©valuĂ© en argent, puis progressivement ont Ă©tĂ© admis les prĂ©judices immatĂ©riels et notamment les prĂ©judices moraux, ou encore selon une expression couramment employĂ©e par le juge administratif, le prĂ©judice rĂ©sultant de troubles dans les conditions d’existence ;

  • — Enfin, le prĂ©judice doit ĂŞtre spĂ©cial :

C’est-Ă -dire qu’il doit frapper spĂ©cifiquement la victime et ne pas ĂŞtre une calamitĂ© publique frappant toutes les catĂ©gories impersonnelles et indĂ©terminĂ©es de la population.

Il s’agit lĂ  bien entendu de l’apprĂ©ciation du juge au cas par cas.

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Voir aussi : Pourquoi l’arrêt Bertrand du 19 février 1997 est-il important en droit civil? Cliquez sur le lien pour consulter les réponses à cette question.

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Quelle est la portée de l’arrêt Blanco du 8 février 1873 ?

Si l’arrêt Blanco est admis par tous comme étant un arrêt fondateur de la jurisprudence administrative, la construction ultérieure doit conduire à nuancer les règles qu’il dégage en matière de répartition des compétences. Il est admis dans l’arrêt Blanco que le critère de répartition des compétences est la présence d’un service public, mais il semble ne plus être suffisant.

On peut dĂ©finir la mission de service public comme Ă©tant une activitĂ© d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral exercĂ©e par ou sous le contrĂ´le d’une personne publique. Toutefois, une telle dĂ©finition est beaucoup trop large pour dĂ©terminer si dans tel ou tel cas de figure, une activitĂ© constitue ou non une activitĂ© de service public. Il faut pour cela distinguer si l’activitĂ© est gĂ©rĂ©e par une personne publique ou par une personne privĂ©e.

Dans le premier cas de figure, l’activitĂ© exercĂ©e par une personne publique est en quelque sorte prĂ©sumĂ©e ĂŞtre un service public dès lors qu’elle poursuit une activitĂ© d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral. Toutefois, cette notion d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral a beaucoup Ă©voluĂ© et une telle activitĂ© comme le théâtre qui Ă©tait jugĂ© comme ne constituant pas une activitĂ© d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral (Conseil d’Etat, 7 avr. 1916) s’est vue dès 1923 reconnaĂ®tre un tel label (CE, 27 juill. 1923, Gheusi).

Dans le second cas de figure, et depuis sa cĂ©lèbre jurisprudence d’assemblĂ©e de 1938 « caisse primaire aide et protection » (Conseil d’État AssemblĂ©e, 13 mai 1938, caisse primaire aide et protection), le Conseil d’État reconnaĂ®t que des personnes privĂ©es peuvent gĂ©rer un service public.

Dans certaines hypothèses, le législateur a ainsi expressément conféré à certaines personnes morales de droit privé une telle mission. Il en va ainsi pour les fédérations.

Quand le lĂ©gislateur ne s’est pas prononcĂ© sur cette question, il faut appliquer deux dĂ©cisions rendues par le Conseil d’État, la seconde venant complĂ©ter la première sans toutefois la rendre obsolète.

Ce n’est qu’en 1963 avec la dĂ©cision de l’arrĂŞt Narcy (CE, sect., 28 juin 1963) que le Conseil d’État nous donne ces critères.

Dans la dĂ©cision Narcy et en l’absence de volontĂ© expresse du lĂ©gislateur, le Conseil d’État va poser trois critères cumulatifs pour qu’une activitĂ© gĂ©rĂ©e par une personne privĂ©e puisse ĂŞtre reconnue comme un service public. Elle doit :

  • Assurer une mission d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral (CE 27 octobre 19991) ;
  • Etre sous le contrĂ´le de l’Administration (CE, 23 mai 2011, Cne de Six-Fours-les-Plages) ;
  • Etre dotĂ©e Ă  cette fin de prĂ©rogatives de puissance publique

Pour dĂ©terminer si une activitĂ© gĂ©rĂ©e par une personne privĂ©e constitue ou non une activitĂ© de service public, il faut d’abord appliquer la jurisprudence Narcy et ses trois critères.

Toutefois, l’absence de prĂ©rogatives de puissance publique n’est plus nĂ©cessairement une cause d’absence de service public. Cette dĂ©cision pose en effet que mĂŞme en l’absence de telles prĂ©rogatives, une personne privĂ©e doit Ă©galement ĂŞtre regardĂ©e, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu Ă©gard Ă  l’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral de son activitĂ©, aux conditions de sa crĂ©ation, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposĂ©es ainsi qu’aux mesures prises pour vĂ©rifier que les objectifs qui lui sont assignĂ©s sont atteints, il apparaĂ®t que l’Administration a entendu lui confier une telle mission (CE 2007,Association du personnel relevant des Ă©tablissements pour inadaptĂ©s).

Ainsi, bien que l’arrêt Blanco soit revêtu d’une portée symbolique, certains auteurs s’accordent à dire que l’évolution jurisprudentielle invite à relativiser son apport, d’autres, plus critiques, soutiennent qu’il est périmé.

Il n’en demeure pas moins que le point de départ de la responsabilité administrative construite par l’autorité administrative et soumise à sa jurisprudence. Cette responsabilité ne cesse de prendre de l’ampleur.

L’on peut citer à titre d’illustration la décision du 24 décembre 2019 du Conseil d’État qui a reconnu la possibilité d’engager la responsabilité de l’État du fait d’un texte qui ne serait pas constitutionnel.

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