L’arrĂȘt Benjamin (Conseil d’État, 19/05/1933, 17413 17520, PubliĂ© au recueil Lebon) est un arrĂȘt fondamental en droit administratif français, en ce qu’il a notamment imposĂ© aux juges administratifs (tribunal administratif, cour administrative d’appel, Conseil d’État), et ce pour la premiĂšre fois en la matiĂšre, une obligation de rĂ©aliser un contrĂŽle de proportionnalitĂ© des mesures de police administrative.

Depuis lors, le juge administratif a donc cette obligation particuliĂšre qui est celle de concilier le maintien de l’ordre public (qui est la vocation premiĂšre des mesures de police administrative) avec les libertĂ©s publiques (telles que la libertĂ© de rĂ©union) qui tendent toujours plus Ă  triompher.

Cet arrĂȘt Benjamin a, en effet, Ă©noncĂ©, dans un considĂ©rant de principe, que « ConsidĂ©rant que, s’il incombe au maire, en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884, de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre, il doit concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la libertĂ© de rĂ©union garantie par les lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907 ».

Mais, sans doute serait-il plus avisĂ© de prĂ©ciser, briĂšvement, le « contexte juridique » ayant amenĂ© le Conseil d’État Ă  prendre cette dĂ©cision et de rappeler succinctement ce que recoupent les notions d’ordre public ainsi que celle de libertĂ© de rĂ©union en droit français. Ensuite seulement nous pourrons commenter cet arrĂȘt Benjamin 🙂

D’abord, tĂąchons de rappeler ce qu’est la libertĂ© de rĂ©union !

La libertĂ© de rĂ©union est le droit, pour toute personne, de se rassembler pacifiquement. Il s’agit d’une libertĂ© publique fondamentale (Conseil d’État, 19/08/2002 « Front National, Institut de formation des Ă©lus locaux »), rĂ©gie par la loi du 30 juin 1881, qui s’applique tant aux rĂ©unions publiques qu’aux rĂ©unions privĂ©es.

Le rĂ©gime juridique prĂ©vu par cette loi est un rĂ©gime libĂ©ral dans la mesure oĂč aucune autorisation administrative ou dĂ©claration prĂ©alable n’est requise, notamment depuis la loi du 28 mars 1907, qui a supprimĂ© l’obligation de dĂ©clarer, prĂ©alablement, la rĂ©union aux autoritĂ©s administratives ; le lĂ©gislateur a, ainsi, expressĂ©ment exclu toute mesure prĂ©ventive de nature Ă  entraver cette libertĂ©. La libertĂ© de rĂ©union est protĂ©gĂ©e tant dans l’ordre interne que dans l’ordre international, notamment au sein de la Convention europĂ©enne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertĂ©s fondamentales ou CEDH (article 11) et au sein de la Charte des droits fondamentaux (article 12).

Ensuite, prĂ©cisons ce que recoupe la notion d’ordre public dans le droit commun !

L’ordre public est une notion complexe, Ă©volutive, qui a pour finalitĂ© la prĂ©servation (par la police administrative) de valeurs fondamentales pour la sociĂ©tĂ©, ou plus exactement le maintien et la prĂ©servation du « bon ordre » et de composantes traditionnelles telles que la sĂ»retĂ©, la sĂ©curitĂ© et la salubritĂ© publiques (voir en ce sens l’article L.131-2 du code des communes, mais Ă©galement l’article L.2212-2 du Code gĂ©nĂ©ral des collectivitĂ©s territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sĂ»retĂ©, la sĂ©curitĂ© et la salubritĂ© publiques »), mais Ă©galement d’autres composantes telles que la moralitĂ© publique ou la dignitĂ© de la personne humaine.

Cette obligation de maintenir l’ordre public incombe aux autoritĂ©s administratives, et notamment aux autoritĂ©s municipales, et ce depuis la loi du 5 avril 1884 et son article 87, devenu l’article L2212-2 du CGT prĂ©cĂ©demment Ă©noncĂ©.

Pendant longtemps, le Conseil d’État a fait primer le maintien de l’ordre public sur les libertĂ©s fondamentales lorsqu’il devait concilier ces deux impĂ©ratifs et apprĂ©cier la lĂ©galitĂ© d’une mesure de police administrative. Le passage Ă  un État plus libĂ©ral l’a finalement amenĂ© Ă  donner plus d’importance au respect des libertĂ©s publiques, telles que la libertĂ© de rĂ©union, et Ă  limiter les atteintes qui pouvaient lui ĂȘtre portĂ©es. A ce titre, l’arrĂȘt Benjamin en est une parfaite illustration.

PrĂȘt Ă  dĂ©couvrir le commentaire dĂ©taillĂ© de l’arrĂȘt Benjamin du 19 Mai 1933 rendu par le Conseil d’État ? Go go go ! 😉

Quels sont les faits et la procĂ©dure de l’arrĂȘt Benjamin ?

En l’espĂšce, Monsieur Benjamin, homme de lettres, devait donner des confĂ©rences publiques qui figuraient au programme de galas littĂ©raires organisĂ©s par le Syndicat d’initiative de Nevers.

Cela ne ressort pas des termes de l’arrĂȘt, mais, en rĂ©alitĂ©, les propos et Ă©crits de cet homme faisaient polĂ©mique, notamment auprĂšs d’enseignants qui considĂ©raient qu’il avait l’habitude de « salir » le personnel d’enseignement laĂŻque. Beaucoup d’enseignants Ă©taient donc opposĂ©s Ă  ce que ces confĂ©rences soient tenues, au point qu’ils n’ont pas hĂ©sitĂ© Ă  convier les dĂ©fenseurs de l’école publique Ă  une contre-manifestation.

Le maire de Nevers, face Ă  l’imminence d’une telle contre-manifestation, a donc pris deux arrĂȘtĂ©s municipaux, le 24 fĂ©vrier et le 11 mars 1930, afin d’interdire les confĂ©rences littĂ©raires tenues par M. Benjamin, en considĂ©rant, ainsi, que sa venue Ă©tait de nature Ă  troubler l’ordre public (et ce alors mĂȘme que le syndicat d’initiative avait annoncĂ© rendre ces confĂ©rences, non plus publiques, mais privĂ©es).

Monsieur Benjamin, le Syndicat d’initiative de Nevers et la SociĂ©tĂ© des gens de lettres ont alors saisi le Conseil d’État aux fins de voir contester et annuler les deux arrĂȘtĂ©s municipaux pris par le maire de Nevers.

Quelles sont les prĂ©tentions des parties dans l’arrĂȘt Benjamin ?

En l’espĂšce, les prĂ©tentions des parties de l’arrĂȘt Benjamin, notamment celles des requĂ©rants, ne sont pas expressĂ©ment mentionnĂ©es, mais on peut trĂšs bien imaginer quel Ă©tait le point de vue de chacune des parties en cause.

On comprend, d’une part, que le maire craignait, au regard de l’opposition et de ce que les opposants prĂ©voyaient de faire, que des dĂ©bordements et, Ă©ventuellement, des violences puissent avoir lieu sur la voie publique. C’est ce qui l’a alors conduit Ă  interdire les confĂ©rences.

Quant aux requĂ©rants, il va de soi qu’ils dĂ©fendaient corps et Ăąme la libertĂ© de rĂ©union rĂ©gie par les lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907 qui ont entendu exclure toute mesure prĂ©ventive de nature Ă  entraver cette libertĂ©.

*** Voir aussi : Les commentaires dĂ©taillĂ©s des principes de l’arrĂȘt Narcy [Conseil d’État, Sect. 28/06/1963, Narcy, Req. P.401]. Un autre arrĂȘt majeur en droit administratif français ! ***

Quel est le problĂšme de droit de l’arrĂȘt Benjamin du 19 Mai 1933 ?

En l’espĂšce, le problĂšme principal de l’arrĂȘt Benjamin Ă©tait celui de savoir si l’autoritĂ© administrative (autoritĂ© municipale, notamment) pouvait interdire, de maniĂšre prĂ©ventive, une confĂ©rence (et donc une rĂ©union) sous prĂ©texte qu’elle pouvait troubler l’ordre public.

Le Conseil d’État devait donc trancher entre la libertĂ© de rĂ©union et l’ordre public et dire s’il Ă©tait possible de limiter, voire interdire une rĂ©union sous le seul prĂ©texte de troubles Ă©ventuels (non encore rĂ©alisĂ©s) Ă  l’ordre public, et ce alors mĂȘme que le lĂ©gislateur avait entendu donner Ă  la libertĂ© de rĂ©union un rĂ©gime extrĂȘmement libĂ©ral.

Le Conseil d’État devait donc opĂ©rer une conciliation entre une libertĂ© publique et le devoir qui incombe aux maires de maintenir l’ordre public (en vertu, aujourd’hui, de l’article L.2212-2 du CGT).

Quelle est la solution de l’arrĂȘt Benjamin ?

En l’espĂšce, le Conseil d’État dans l’arrĂȘt Benjamin rend sa dĂ©cision au regard de diffĂ©rents visas, notamment les lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907 (qui rĂ©gissent la libertĂ© de rĂ©union) et la loi du 05/04/1884 (qui impose Ă  l’autoritĂ© municipale de maintenir l’ordre public), prĂ©cĂ©demment Ă©voquĂ©es.

Il annule finalement les deux arrĂȘtĂ©s municipaux et prĂ©cise, dans un premier temps, que : « ConsidĂ©rant que, s’il incombe au maire, en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884, de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre, il doit concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la libertĂ© de rĂ©union garantie par les lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907 ».

Selon la Haute juridiction administrative, donc, bien que le maire soit tenu d’une obligation de maintien de l’ordre public, ce dernier doit Ă©galement concilier cet impĂ©ratif (de maintien de l’ordre public) avec les libertĂ©s publiques, en l’espĂšce la libertĂ© de rĂ©union.

Le Conseil d’État prĂ©cise, ensuite, son raisonnement, dans un second temps : « ConsidĂ©rant que, pour interdire les confĂ©rences (
) le maire s’est fondĂ© sur ce que la venue du sieur RenĂ© X… Ă  Nevers Ă©tait de nature Ă  troubler l’ordre public ; ConsidĂ©rant qu’il rĂ©sulte de l’instruction que l’Ă©ventualitĂ© de troubles, allĂ©guĂ©e par le maire de Nevers, ne prĂ©sentait pas un degrĂ© de gravitĂ© tel qu’il n’ait pu, sans interdire la confĂ©rence, maintenir l’ordre en Ă©dictant les mesures de police qu’il lui appartenait de prendre ; que, dĂšs lors, sans qu’il y ait lieu de statuer sur le moyen tirĂ© du dĂ©tournement de pouvoir, les requĂ©rants sont fondĂ©s Ă  soutenir que les arrĂȘtĂ©s attaquĂ©s sont entachĂ©s d’excĂšs de pouvoir ».

Le Conseil d’État prĂ©cise, ainsi, que les troubles Ă©taient incertains et que la menace pour l’ordre public n’était pas d’une gravitĂ© telle qu’elle aurait pu permettre l’interdiction des rĂ©unions. Il sous-entend, ainsi, que le maire de Nevers aurait pu, en faisant appel Ă  la force publique, par exemple, Ă©viter tout dĂ©sordre et trouble Ă  l’ordre public, tout en laissant le requĂ©rant donner ses confĂ©rences.

Il ressort donc de cet arrĂȘt Benjamin que l’autoritĂ© municipale peut effectivement dĂ©cider, selon les circonstances, d’une interdiction prĂ©ventive, mais Ă  la seule et unique condition qu’elle soit le seul moyen de nature Ă  prĂ©venir des troubles considĂ©rĂ©s comme graves Ă  l’ordre public. L’interdiction ne peut donc ĂȘtre dĂ©cidĂ©e que s’il n’existe pas d’autres moyens susceptibles d’empĂȘcher un trouble Ă  l’ordre public. Cette idĂ©e rejoint finalement l’adage selon lequel « la libertĂ© est la rĂšgle, la restriction de police l’interdiction ».

Les autoritĂ©s municipales n’ont donc pas un pouvoir absolu ; elles doivent concilier l’ordre public et les libertĂ©s publiques (en l’espĂšce, la libertĂ© de rĂ©union) et opĂ©rer un contrĂŽle de proportionnalitĂ© permettant de vĂ©rifier l’adĂ©quation des mesures prises aux faits qui l’ont motivĂ©e (permettant de vĂ©rifier la proportionnalitĂ© d’une mesure aux faits d’espĂšce). C’est donc Ă  ces conditions qu’une mesure pourra ĂȘtre jugĂ©e licite.

Quelle est la portĂ©e de l’arrĂȘt Benjamin rendu par le Conseil d’État ?

Cet arrĂȘt Benjamin a, d’abord, permis de redonner Ă  la libertĂ© de rĂ©union la portĂ©e que le lĂ©gislateur avait entendu lui consacrer au sein des lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907.

Il a, Ă©galement, renforcĂ© le contrĂŽle des mesures de police administrative et est le point de dĂ©part du contrĂŽle de proportionnalitĂ© en droit administratif, toujours suivi de nos jours. Le principe dĂ©duit de l’arrĂȘt Benjamin sera, en effet, continuellement repris au travers d’une jurisprudence constante, parfois attĂ©nuĂ©e selon les faits d’espĂšce (dans un contexte de terrorisme et d’état d’urgence, par exemple).

Il sera, bien Ă©videmment, redessinĂ©, notamment avec l’arrĂȘt « Association pour la promotion de l’image et autres », par lequel le Conseil d’État a entendu soumettre les mesures de police au « triple test de proportionnalitĂ© », imposant, de ce fait, aux juridictions administratives, de vĂ©rifier que les mesures prises par les autoritĂ©s administratives sont adaptĂ©es, nĂ©cessaires et proportionnĂ©es Ă  la dĂ©fense de l’ordre public.

Il sera, enfin, adaptĂ© au regard de l’évolution de la sociĂ©tĂ© et de la consĂ©cration de notions spĂ©cifiques, telle que la dignitĂ© de la personne humaine, comme composantes de l’ordre public, notamment avec les arrĂȘts Commune de Morsang sur Orge et « Ministre de l’IntĂ©rieur c/ M. DieudonnĂ© M’Bala M’Bala ».